ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2022 року
м. Київ
справа №620/2718/20
адміністративне провадження № К/9901/16285/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 620/2718/20
за позовом Акціонерного товариства (далі - АТ) «Чернігівобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія; Регулятор) про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Нацкомісії
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів Оксененка О.М., Мельничука В.П.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2020 року АТ «Чернігівобленерго» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати:
пункт 1 постанови Нацкомісії від 09.07.2020 № 1308 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання» (далі - постанова № 1308) в частині накладення на нього штрафу у розмірі 1 700 000 грн;
пункт 3 цієї ж постанови в частині доручення Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики Нацкомісії підготувати та винести на засідання Нацкомісії проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на вартість не виконаних відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою Нацкомісії від 04.09.2018 № 955, заходів розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, схваленої постановою Нацкомісії від 18.07.2019 № 1541 на суму 63 153,45 грн (без ПДВ);
пункт 4 цієї ж постанови № 1308 в частині доручення Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики Нацкомісії опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Нацкомісії від 05.10.2018 № 1175, за надання до Нацкомісії недостовірної інформації щодо здійснення ліцензованої діяльності, факт якої підтверджено Актом, складеним за результатами проведення позапланового виїзного заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії від 15.06.2020 № 183.
В обґрунтування позивних вимог АТ «Чернігівобленерго» зазначило, що оспорювані пункти постанови № 1308 є протиправними, оскільки ним було виконано протягом 5 місяців інвестиційну програму на 2019 рік, яка була затверджена Нацкомісією лише 18.07.2019. Отже, на думку позивача відсутні підстави для застосування до нього штрафу та зменшення тарифу на розподіл електричної енергії.
2. Чернігівський окружний адміністративний суд рішенням від 03.11.2020 задовольнив позовні вимоги.
3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 01.04.2021 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував пункт 1 постанови № 1308 «Про накладення штрафу на AT «Чернігівобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання»;
в іншій частині позовних вимог - відмовив.
4. 29.04.2021 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2021 в частині задоволеної позовної вимоги, ухвалити в цій частині нове рішення про відмову у її задоволенні.
5. Верховний Суд ухвалою від 24.05.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
6. 14.06.2021 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, у якому АТ «Чернігівобленерго» просить залишити останню без задоволення, а оскаржувану Нацкомісією постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. У справі, яка розглядається суди встановили, що у період з 01.06.2020 по 15.06.2020 посадовими особами Нацкомісії проведено позапланову невиїзну перевірку дотримання АТ «Чернігівобленерго» вимог законодавства та Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.
Результати перевірки оформлено актом від 15.06.2020 № 183, у якому зафіксовано, що АТ «Чернігівобленерго» серед іншого порушено вимоги підпункту 5 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення Нацкомісії у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема Порядком розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженим постановою Нацкомісією від 04.09.2018 № 955 (далі - Порядок № 955) у частині виконання вимог:
пункту 4.1 глави 4 щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалені Нацкомісією план розвитку системи розподілу (ПРСР)/інвестиційної програми (ІП) в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;
пункту 4.2 глави 4 щодо введення в експлуатацію об`єктів ІП відповідно до вимог чинного законодавства, прийняття на баланс;
пункту 4.4 глави 4 у частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою, при зміні вартості виконання заходів понад п`ять відсотків;
підпункту 43 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно із схваленою Нацкомісією інвестиційною програмою.
Такий висновок обґрунтовано наступним:
постановою Нацкомісії від 18.07.2019 № 1541 «Про схвалення інвестиційної програми ПАТ «Чернігівобленерго» на 2019 рік» (зі змінами) була схвалена Інвестиційна програма з розподілу електричної енергії ПАТ «Чернігівобленерго» на 2019 рік у сумі 153 223, 00 грн.
У 2019 році позивачем не виконано технічне переоснащення ПС 110/35/10 кВ «Прилуки» в м. Прилуки (КРПЗ-35, БСК).
Відповідно до пояснювальної записки до інвестиційної програми на 2019 рік цей захід є перехідним і його реалізація планується протягом 2019-2020 років. У 2019 році заплановано розмістити замовлення на виготовлення та профінансувати придбання обладнання КРПЗ-35 та залізобетонних виробів, а також виконати роботи по встановленню частини опор та порталів на суму 22 943, 13 грн. Водночас, підтверджуючих документів щодо придбання обладнання та матеріалів Ліцензіатом не надано.
Також, в межах заходу з Технічного переоснащення ПЛ 10 кВ «Савин-Карпоки» Козелецького району, Чернігівської області АТ «Чернігівобленерго» повинно було у 2019 році встановити блочно-модульну комплектну трансформаторну підстанцію (БМКТП 250/10/0,4кВ № 564). Однак, під час обстеження об`єкту зафіксовано, що на табличці, яка розташована на блочно-модульній комплектній трансформаторній підстанції з силовим трансформатором 250 кВА вказано дату виготовлення « 2020 рік».
Відповідно до проектно-кошторисної документації по заходу «Технічне переоснащення ПС 110/35/10 кВ «Остер» в м. Остер, Козелецького району, Чернігівської області» передбачалось встановлення «Реле вказівне РЕУ 11» - 1 од.
Під час опрацювання первинних документів, наданих Ліцензіатом, було зафіксовано, що у паспорті на це реле зазначено, що воно виготовлене у 2020 році. При цьому, в акті з формою КБ-2в від 31.12.2019 зафіксовано встановлення цього обладнання.
Згідно із проектно-кошторисною документацією по заходу «Технічне переоснащення ПС 35/10 кВ «Низівка» в с. Низівка, Щорського (Сновського) району Чернігівської області» у 2019 році передбачалось улаштування фундаментних плит залізобетонних плоских 2,08 м.куб., улаштування стяжок цементних 20 мм товщиною, площею - 22,8 м.кв., улаштування стрічкових фундаментів залізобетонних при ширині по верху до 1000 мм - 1,82 м.куб., обетонування стояків - 0,4 м.куб.
Під час опрацювання первинних документів, які були надані Ліцензіатом, встановлено, що:
в паспорті на залізобетонні вироби (плити ПП 10-1) 2 од. зазначена дата « 06.03.2020»;
- «Документ про кількість бетонної суміші № 1» кількість 8 м.куб. зазначена дата « 26.03.2020»;
- «Документ про кількість бетонної суміші № 1» кількість 3 м.куб. зазначена дата « 06.03.2020»;
«Додаток до Сертифікату відповідності на арматуру лінійну для кріплення неізольованих проводів повітряних ліній електропередачі та самонесучих ізольованих проводів» зазначена дата « 07.02.2020».
При цьому, в акті приймання виконаних будівельних робіт (форма КБ-2а) по даному об`єкту від 31.12.2019 зафіксовано використання даних матеріалів.
У 2019 році передбачалось встановлення 23 трансформаторів силових ТМГ-100/10/0,4 у межах виконання заходу «Технічне переоснащення ТП 10/04 кВ з заміною трансформаторів на ТМГ 100 кВА з розподільною шафою».
Встановлення цього обкладення відображено у довідці про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма КБ-3) від 28.12.2019.
Однак, під час обстеження об`єктів та опрацювання первинних документів зафіксовано, що на 19 трансформаторних підстанціях 10/0,4 Кв зазначено дату виготовлення « 2020 рік».
Крім того, при огляді об`єкту КТП 540-20 с. Ладинка, Чернігівського району, який реконструйовано в рамках виконання заходу «Технічне переоснащення ТП 10/04 кВ з заміною трансформаторів на ТМГ 100 кВА з розподільною шафою», встановлено відсутність обмежувачів перенапруг 0,4 кВ з індикатором пробою (PZ-А 500/10) в кількості 3 од., які зазначено в акті вартості робіт , що придбавається виконавцем робіт (форма КБ-2в).
В рамках заходу «Технічне переоснащення ТП 10/04 кВ з заміною трансформаторів на ТМГ 160 кВА з розподільною шафою» у 2019 році передбачалось встановлення трансформаторів силових ТМГ-160/10/0,4 у кількості 15 од.
Довідкою про вартість виконаних будівельних робіт та витрати (форма КБ-3) від 28.12.2019 зафіксовано встановлення зазначеного обладнання.
Водночас, під час обстеження та опрацювання первинних документів виявлено, що на усіх 15 трансформаторних підстанціях 10/04 кВ зазначено дату виготовлення « 2020 рік».
Крім того, перевіркою встановлено, що по заходах «Будівництво ПЛ-35 кВ «Замглай-Олешня» в Ріпкинському районі Чернігівської області» та «Реконструкція ПЛ-35 кВ «Козелець-Савин», Козелецького району, Чернігівської області» у позивача відсутні сертифікати про готовність об`єкта до введення в експлуатацію.
Із наведено відповідач дійшов висновку про те, що станом на 31.12.2019 AT «Чернігівобленерго» не виконало у 2019 році 8 заходів, визначених Інвестиційною програмою на 2019 рік.
Також, перевіркою встановлено, що по 28 заходах виникли перевитрати на суму до 5 % вартості, а по 15 заходах на суму понад 5 % запланованої вартості робіт.
На підставі висновків, викладених в акті перевірки та відповідно до статей 17, 19, 22 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII), статті 77 Закону України від 13.04.2017 № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії» (далі - Закон № 2019-VIII) Нацкомісією прийнято постанову № 1308, якою:
1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статті 22 Закону № 1540-VIII та статті 77 Закону № 2019-VIII до АТ «Чернігівобленерго» застосовано санкції у вигляді накладення штрафу у розмірі 1 700 000, 00 грн за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, а саме:
підпункту 5 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення Нацкомісії у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема Порядком № 955, у частині виконання вимог:
пункту 4.1 глави 4 щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалені Нацкомісією ПРСР/ІП в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;
пункту 4.2 глави 4 щодо введення в експлуатацію об`єктів відповідно до вимог чинного законодавства та прийняття їх на баланс;
пункту 4.4 глави 4 в частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, при зміні вартості виконання заходів понад п`ять відсотків;
підпункту 43 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно зі схваленою Нацкомісією інвестиційною програмою;
2. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язано АТ «Чернігівобленерго» у термін до 01.10.2020 ввести в експлуатацію невиконаний захід Інвестиційної програми на 2019 рік «Будівництво ПЛ 35 кВ «Замглай-Олешня» в Ріпкинському районі, Чернігівської області», про що у термін до 15.10.2020 повідомити Нацкомісію та Сектор Нацкомісії у Чернігівській області з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів.
3. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII доручено підготувати та винести на засідання Нацкомісії, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення на вартість невиконаних відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку № 955 заходів розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, схваленої постановою Нацкомісією від 18.07.2019 № 1541, на суму 63 153,45 грн (без ПДВ).
4. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої пункту 1 частини другої статті 17 Закону № 1540-VIII при наступному встановленні (перегляді) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» доручено опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Нацкомісії від 05.10.2018 № 1175 (далі - Порядок № 1175), за надання до Нацкомісії недостовірної інформації щодо здійснення ліцензованої діяльності, факт якої підтверджено актом, складеним за результатами проведення позапланового виїзного заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії від 15.06.2020 № 183.
Не погоджуючись із зазначеним пунктами 1, 3, 4 постанови № 1308, АТ «Чернігівобленерго» звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що Нацкомісія під час прийняття рішення про застосування штрафних санкцій до позивача не керувалася принципами пропорційності, ефективності та розумності. Відповідачем не враховано усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення та прийнято рішення без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів енергопостачальної компанії, на досягнення яких спрямоване це рішення, оскільки відповідач застосував максимально можливий розмір штрафу, при цьому при визначенні розміру штрафних санкцій лише зазначив про вчиненні позивачем правопорушення. При цьому оспорювана постанова не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого позивачем правопорушення та відповідність вчиненого правопорушення розміру штрафу.
9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовну вимогу в частині визнання протиправним та скасування пункту 1 резолютивної частини постанови № 1308, також вказав на недодержання відповідачем обов`язку при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступень тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.
При цьому, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4 резолютивної частини постанови № 1308, суд апеляційної інстанції виходив із того, що вказаними пунктами Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики доручено підготувати та винести на засідання Нацкомісії, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії AT «Чернігівобленерго» шляхом його зміни в бік зменшення та опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку № 1175. Тобто, таке доручення зверено виключно до структурного підрозділу Нацкомісії і є підставою лише для розгляду відповідачем зазначеного питання у майбутньому, має організаційно-зобов`язуючий характер для Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга відповідача мотивована зокрема, тим, що Нацкомісією за результатами проведеного заходу контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг правомірно застосовано до позивача штрафні санкції за порушення останнім Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою Нацкомісії від 27.12.2017 № 1470 (далі - Ліцензійні умови з розподілу електричної енергії). При цьому, Нацкомісія вказує на те, що судом апеляційної інстанції зроблено помилковий висновок про те, що нею не дотримано принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив з посиланням на положення Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), який не поширює свою дію на Нацкомісію.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
14. Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
15. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
16. Перевіряючи відповідність оспорюваних положень постанови відповідача критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України, Верховний Суд враховує таке.