ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2022 року
м. Київ
справа № 522/6060/18
адміністративне провадження № К/9901/8558/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року ( головуючий суддя Андрухів В.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: Ступакової І.Г., Бітова А.І., Лукянчук О.В.) у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «ДІА-ЛЕКС» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування постанови про накладення штрафу та припису, визнання дій протиправними,
В С Т А Н О В И В:
Товариство з обмеженою відповідальністю «ДІА-ЛЕКС» звернулося до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило суд:
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03.04.2018 №009/18/17/вих;
- визнати протиправним та скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданий 22.03.2018;
- визнати протиправними дії Управління ДАБК Одеської міської ради щодо повернення ТОВ «ДІА-ЛЕКС» листом від 19.12.2017 №01-16/3740д/д повідомлення про початок виконання підготовчих робіт на доопрацювання.
Позов обґрунтовувало тим, що позивачем у встановленому законодавством порядку надіслано Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, однак, листом від 19.12.2017 №01-16/3740д/д відповідачем зазначене повідомлення про початок виконання підготовчих робіт в порушення вимог законодавства повернуто Товариству на доопрацювання, проте відповідний лист на адресу ТОВ «ДІА-ЛЕКС» не надходив та його представнику не вручався, що є безумовною підставою для скасування спірних рішень.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2019 року, позов задоволено у повному обсязі.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу, окрім іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки виявленим в ході перевірки порушенням та зазначав, що справа судом фактично не розглянута.
Заперечень на касаційну скаргу від відповідача до суду не надходило.
Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установлено судами попередніх інстанцій, на підставі рішення Одеської міської ради №2537-VII від 04.09.2017 та договору оренди землі від 27.11.2017, укладеного між Одеською міською радою (орендодавець) та ТОВ «ДІА-ЛЕКС» (орендар), позивачу передано у строкове, платне володіння, користування земельну ділянку площею 0,6567 га, що знаходиться за адресою: місто Одеса, вулиця Єврейська, земельна ділянка 3, кадастровий номер - 5110137500:21:017:0010. Цільове призначення земельної ділянки: для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку; категорія земель: землі житлової та громадської забудови.
Речове право ТОВ «ДІА-ЛЕКС» на зазначену земельну ділянку зареєстровано 27.11.2017 приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Калгановою М.В., що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права №105259626 від 27.11.2017.
На виконання вимог Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, 14.12.2017 ТОВ «ДІА-ЛЕКС» подало до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради повідомлення про початок виконання підготовчих робіт/про заміну даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, а саме: будівництва житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним гаражем за адресою: м. Одеса, вул. Єврейська 3, генпідрядником у якій зазначено КП «Будова», код ЄДРПОУ 22484783.
Листом від 19.12.2017 №01-16/3740д/д Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради повернуло подане Товариством повідомлення про початок виконання підготовчих робіт на доопрацювання, в якому зазначило про необхідність уважно заповнити бланк повідомлення з метою уникнення розбіжностей, а саме: не в повному обсязі надано інформацію щодо юридичної особи - замовника в частині зазначення його місцезнаходження та номера телефону; не в повному обсязі надано інформацію щодо підстав користування земельною ділянкою.
Відомості щодо направлення Управлінням вказаного листа на адресу ТОВ «ДІА-ЛЕКС» або вручення його уповноваженому представнику в матеріалах справи відсутні.
Судами встановлено встановлено, що у зв`язку з надходженням заяви ОСОБА_1 від 14.03.2018 та на підставі наказу №01-13/49ДАБК від 16.03.2018 про проведення позапланової перевірки та направлення для проведення планового (позапланового) заходу №000318 від 16.03.2018 у період з 16.03.2018 по 22.03.2018 відповідачем було проведено позапланову перевірку на об`єкті «Будівництво житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та підземним гаражем за адресою: м. Одеса, вул. Єврейська 3», замовник: ТОВ «ДІА-ЛЕКС», генеральний підрядник: КП «Будова».
За результатами проведеної перевірки складено акт щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих робіт №000318, яким зафіксовано, що на момент виїзду на місце встановлено, що за даною адресою виконані роботи із закріплення осьових ліній огорожі, улаштування основ під огорожі, влаштування необхідної огорожі будівельного майданчика, виконані роботи із демонтажу двохповерхового адміністративно-побутового корпусу (поз. №4 відповідно до буд генплану), двохповерхового адміністративно-побутового корпусу (поз. №3 відповідно до буд генплану) та виконувалися роботи з демонтажу трьохповерхового виробничого корпусу (поз. №2 відповідно до буд генплану). Зазначено, що замовником будівництва ТОВ «ДІА-ЛЕКС» 14.12.2017 до Управління було подано повідомлення про початок виконання підготовчих робіт за вх. №01-16/3740д/д за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Єврейська, 3. Однак, дане повідомлення було повернуте замовнику будівництва на доопрацювання. Відповідно до даних єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відсутня інформація стосовно реєстрації дозвільних документів на проведення будівельних робіт за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Єврейська, 3.
У зв`язку з цим, перевіряючі дійшли висновку, що замовником будівництва ТОВ «ДІА-ЛЕКС» та генеральним підрядником КП «БУДОВА» виконуються підготовчі роботи за адресою: м. Одеса, Приморський район, вул. Єврейська, 3 без отримання права на виконання такого виду робіт, чим порушено абз.2 ч.2 ст.35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п.4 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою КМУ за №466 від 13 квітня 2011 року.
22.03.2018 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради за результатами перевірки ТОВ «ДІА-ЛЕКС» було видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким вимагалося зупинити виконання підготовчих робіт на об`єкті з 22.03.2018.
Того ж дня, Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення ТОВ «ДІА ЛЕКС» абз.2 ч.2 ст.35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п.4 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за №466 від 13 квітня 2011 року, відповідальність за що встановлена п.1 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності».
За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ТОВ «ДІА-ЛЕКС» 03.04.2018 Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради винесено постанову №009/18/171вих. про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.1 ч.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», та накладено на нього штраф у сумі 17620 грн.
Не погоджуючись з правомірністю припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 22.03.2018, постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності 03.04.2018, а також діями Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо повернення повідомлення про початок виконання підготовчих робіт на доопрацювання, ТОВ «ДІА-ЛЕКС» оскаржило їх в судовому порядку.
Суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що позивачем виконано в повній мірі покладені на нього містобудівним законодавством зобов`язання, в той час як відповідач прийняв оскаржені рішення та вчинив спірні дії в порушення вимог такого законодавства.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
Статтею 6 Закону № 2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону № 2780-XII, за змістом якої таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів закріплено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.
Положеннями цієї ж статті визначено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Частинами першою, другою, пунктами 1, 2 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI встановлено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
На виконання вимог статті 41 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 №553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» затвердив Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
За приписами пункту 5 вищенаведеного Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (пункт 7 Порядку № 553).
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (пункт 9 Порядку № 553).
В той же час, за правилами пункту 11 Порядку №553 Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт.