ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2022 року
м. Київ
справа №160/12287/20
провадження № К/9901/22100/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради
на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2021 року (головуючий суддя Сафронова С.В., судді Мельник В.В., Чепурнов Д.В.)
у справі № 160/12287/20
за позовом Благодійної організації «Благодійний фонд «Єврейське майбутнє»
до Дніпропетровської обласної державної адміністрації
за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради
про визнання протиправним та скасування розпорядження в частині.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2020 року Благодійна організація «Благодійний фонд «Єврейське майбутнє» звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпропетровської обласної державної адміністрації та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, та Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12 квітня 1996 року №158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» у частині включення в додаток до вказаного розпорядження об`єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Виконкомівська, буд. 17, охоронний номер 9.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року, позов задоволено.
3. Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, 22 квітня 2021 року звернувся до Третього апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою.
4. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року апеляційну скаргу залишено без руху, та зобов`язано Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у строк десяти днів з моменту отримання даної ухвали, усунути недоліки апеляційної скарги, надавши до суду апеляційної інстанції:
-докази на підтвердження поважності пропуску строку звернення до суду з апеляційною скаргою;
- обґрунтовані пояснення щодо підстави подання апеляційної скарги.
5. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2021 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року у справі № 160/12287/20, оскільки колегія суддів дійшла висновку, що у цій справі заступником прокурора належним чином не зазначено, які саме інтереси держави порушено, а також не надано доказів вжиття прокурором передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, до того ж суд апеляційної інстанції не встановив будь-яких поважних причин, що перешкоджали апелянту своєчасно звернутися до суду з відповідною апеляційною скаргою.
6. Не погодившись із ухвалою суду апеляційної інстанції, Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2021 року, а справу № 160/12287/20 направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Від Дніпропетровської обласної державної адміністрації надійшов відзив, в якому відповідач вважає касаційну скаргу обґрунтованою, а її вимоги - такими, що підлягають задоволенню.
8. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду апеляційної інстанції - без змін.
9. Від Дніпровської міської ради надійшли пояснення на касаційну скаргу.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, керувався тим, що прокурором у цьому випадку не доведено обставин порушення інтересів держави, як і не надано обґрунтованих доказів неможливості самостійної реалізації Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради права на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі. Заступником прокурора належним чином не зазначено, які саме інтереси держави порушено, а також не надано доказів вжиття прокурором передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави.
11. Вирішуючи питання поновлення строку на апеляційне оскарження колегія суддів зазначила, що можливість своєчасного звернення до адміністративного суду з апеляційною скаргою залежала виключно від волевиявлення прокурора, тобто мала суб`єктивний характер. Будь-яких поважних причин, що перешкоджали апелянту своєчасно звернутися до суду з відповідною апеляційною скаргою, судом у цій справі не встановлено.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВІВ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. Касаційну скаргу мотивовано тим, що висновки суду апеляційної інстанції щодо необґрунтованості звернення прокурора з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпропетровської міської ради та Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації є хибними.
13. У касаційній скарзі скаржник звертає увагу на те, що прокурор обґрунтував порушення інтересів держави та звернувся до суду з апеляційною скаргою в інтересах особи, що не залучена до участі у справі №160/12287/20 - Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпропетровської міської ради, яке є органом охорони культурної спадщини на території міста Дніпра, а також в інтересах учасника справи - третьої особи - Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, яке є органом охорони культурної спадщини Дніпропетровської області. Підставою для звернення прокурора в інтересах зазначених органів, зокрема, також було те, що у випадку задоволення позову Благодійної організації «Благодійний фонд «Єврейське майбутнє», вирішувалося питання щодо можливості виконання обов`язків вказаних органів, які зокрема, полягають в забезпеченні схоронності пам`ятки культурної спадщини місцевого значення - «Доходний будинок», за адресою: м. Дніпро, вул. Виконкомівська, 9.
14. Скаржник не погоджується з висновками суду про відсутність поважних причин пропуску строку на апеляційне оскарження, адже прокурор, не будучи учасником справи, жодним чином не міг бути обізнаний про винесення оскаржуваного рішення Дніпропетровським окружним адміністративним судом з дати його винесення - 21 січня 2021 року, як зазначив суд апеляційної інстанції, оскільки в Єдиному державному реєстрі судових рішень України вказане рішення оприлюднено лише 03 лютого 2021 року, та відповідно раніше не могло бути відшукане прокурором. При цьому судами відмовлено прокурору в ознайомлені з матеріалами справи (судом першої інстанції - 04 березня 2021 року, судом апеляційної інстанції - 22 квітня 2021 року). Лише 21.04.2021, отримавши від третьої особи у справі - Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації копії основних матеріалів у справі №160/12287/20, прокурор зміг реалізувати 22 квітня 2021 року своє право на звернення до суду з апеляційною скаргою та виконати вимогу процесуального закону щодо обґрунтованості апеляційної скарги.
15. Позивач у відзиві на касаційну скаргу вважає доводи прокурора необґрунтованими, зазначає, що Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпропетровської міської ради в межах своїх повноважень та обов`язків винесло постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 28 грудня 2020 року №7/6-222, а отже, не допустило бездіяльності в спірних правовідносинах, що підтверджує спроможність останнього самостійно вчиняти дії направлені на захист інтересів держави.
16. Благодійна організація «Благодійний фонд «Єврейське майбутнє» стверджує, що враховуючи предмет спору у цій справі, суб`єктом, який має захищати законні інтереси держави є Дніпропетровська обласна державна адміністрація, яка належним чином виконує покладені на неї обов`язки щодо представництва інтересів держави в суді у цій справі.
17. На думку позивача, суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків апеляційного оскарження, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
18. Дніпровська міська рада у письмових поясненнях на касаційну скаргу вважає, що Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради є неналежною третьою особою у справі.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.
20. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
22. Згідно з частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (в редакції, чинній на час подання позовної заяви до суду) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
23. Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
24. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
25. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.