ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2022 року
м. Київ
справа № 420/5526/18
провадження № К/9901/25244/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Ла Тратторія» до управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Левчук О.А. від 03 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Вербицької Н.В., Джабурія О.В., Кравченка К.В. від 24 липня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Вступ
1. Відповідачем стосовно позивача винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення законодавства у сфері містобудівної діяльності за здійснення ним будівельних робіт без документів, які дають право на їх виконання. Зазначену постанову позивачем оскаржено до суду. Обґрунтовуючи свою позицію, позивач вказував на те, що він є одним з орендарів приміщення за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59к, і ним не здійснювались будівельні роботи на подвір`ї за зазначеною адресою, а тому притягнення його до відповідальності є неправомірним.
2. Зважаючи на фактичні обставини справи та підстави позову, для визначення правомірності дії відповідача щодо складання припису відносно позивача про зупинення підготовчих та будівельних робіт та винесення постанови про притягнення позивача до відповідальності, Суду слід установити: 1) чи дотримано відповідачем порядок повідомлення позивача про результати проведеної перевірки та місце і час розгляду справи про притягнення до відповідальності? 2) чи здійснювались саме позивачем безпосередньо або як замовником робіт будівельні роботи за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59-Кк.
Короткий зміст позовних вимог
3. ТОВ «Ла Тратторія» звернувся до суду з позовом до управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, у якому просило:
- визнати протиправними дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо складання акта проведення позапланового заходу у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт від 19 березня 2018 року № 000280 та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19 березня 2018 року № 139/18;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 02 квітня 2018 року № 008/18/168-вих, винесеної заступником начальника управління - начальником інспекційного відділу № 1 управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Р.К., якою ТОВ «Ла Тратторія» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 17620,00 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, позовні вимоги ТОВ «Ла Тратторія» було задоволено частково.
Визнано протиправними дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо складання припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19 березня 2018 року № 139/18.
Визнано протиправною та скасовано постанову управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 02 квітня 2018 року № 008/18/168-вих.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем проведено позапланову перевірку, складено протокол про адміністративне правопорушення, припис та винесено постанову у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за відсутності позивача та без належного повідомлення про час та місце розгляду справи, що є безумовною підставою для визнання протиправною та скасування постанови про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 008/18/168-вих.
6. Судом установлено, що доводи відповідача про те, що будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59к, здійснюються безпосередньо ТОВ «Ла Тратторія» є необґрунтованими, базуються на припущеннях та спростовуються зібраними по справі доказами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ТОВ «Ла Тратторія» у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Судами попередніх інстанцій установлено, що 07 березня 2018 року до управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради надійшла заява від Об`єднання багатоквартирного будинку «Вільямса, 59-К» щодо проведення за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса 59-К з зовнішньої сторони будинку біля вікон 10-11 під`їздів будівництва одноповерхового бізнес-центру для розміщення кальянної та суші-бару.
9. 15 березня 2017 року управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради видано наказ № 01-13/46ДАБК про проведення перевірки виконання підготовчих робіт на прилеглій території до ресторану «Ла Тратторія» за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59-К, замовник будівництва - ТОВ «Ла Тратторія».
10. На підставі направлення про проведення позапланової перевірки № 000303 від 15 березня 2018 року та наказу № 01-13/46ДАБК від 15 березня 2018 року, головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради ОСОБА_1 проведено позапланову перевірку на об`єкті виконання підготовчих робіт на прилеглій території до ресторану «Ла Тратторія» за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59-К, замовник будівництва - ТОВ «Ла Тратторія», за результатами якої складено акт № 000280, яким встановлено, що ТОВ «Ла Тратторія» здійснює підготовчі роботи за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59-К, без отримання права на виконання таких робіт, чим порушено частину першу статті 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункт 13 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
11. 19 березня 2018 року головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради ОСОБА_1 складено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким зобов`язано зупинити виконання підготовчих робіт з 19 березня 2018 року до отримання права на виконання будівельних робіт у термін до 19 травня 2018 року.
12. 19 березня 2018 року головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради ОСОБА_1 відносно ТОВ «Ла Тратторія» складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності, а саме частини першої статті 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 13 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
13. Акт управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт від 19 березня 2018 року № 000280 та протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності від 19 березня 2018 року, 20 березня 2018 року було направлено на адресу ТОВ «Ла Тратторія» поштою (трек-номер листа 6511303416591).
14. 02 квітня 2018 року заступником начальника управління - начальником інспекційного відділу № 1 управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Р.К. винесено постанову № 008/18/168-вих, якою визнано ТОВ «Ла Тратторія» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 17620,00 грн.
15. Уважаючи дії управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради щодо складання акта проведення позапланового заходу у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт від 19 березня 2018 року № 000280 та припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 19 березня 2018 року № 139/18, а також постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 02 квітня 2018 року № 008/18/168-вих, винесену заступником начальника управління - начальником інспекційного відділу № 1 управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Р.К., протиправними, ТОВ «Ла Тратторія» звернулось до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Касаційна скарга обґрунтована тим, що за результатами проведеної перевірки, встановлено, що позивачем здійснюються підготовчі роботи за адресою: м. Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59-К без отримання права на виконання таких робіт, чим порушено частину першу статті 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункт 13 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
17. Скаржник зазначає, що відповідно до пункту 3 Положення про порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244, у разі відмови суб`єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб`єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням.
Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.
Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування.
18. Відповідач вказує на те, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що проведення позапланової перевірки, складення протоколу про адміністративне правопорушення, припису та винесення постанови у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за відсутності суб`єкта містобудування та без належного повідомлення про час та місце розгляду справи, є безумовною підставою для визнання протиправною та скасування постанови про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності суперечить висновку, висловленому Верховним Судом у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 815/1540/14, згідно якого не використання суб`єктом містобудування прав, визначених пунктом 13 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, не можна визнати такі порушення безумовною підставою для скасування рішення органу контролю, прийнятого за наслідками проведених заходів, оскільки ці недоліки не можуть нівелювати факт встановлених правопорушень у сфері містобудування, які виявлені під час перевірки, та вплинути на результат встановленого правопорушення.
19. ТОВ «Ла Тратторія» подано відзив на касаційну скаргу управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
20. Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
21. На виконання приписів статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).
22. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
23. Згідно із пунктом 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
У разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, щодо якого неможливо встановити суб`єкта містобудування, який будує чи збудував такий об`єкт, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування та органів Національної поліції. Документи, оформлені за результатами такої перевірки, надсилаються до відповідного органу внутрішніх справ для встановлення особи суб`єкта містобудування.
24. Пунктом 13 Порядку № 553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право:
вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства;
перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень;
бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю;
подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
25. Пунктами 16 - 18 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою в останній день перевірки.
26. Згідно із пунктом 20 Порядку № 553 протокол разом з усіма матеріалами перевірки протягом трьох днів після його складення подається посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
27. Відповідно до пункту 21 Порядку № 553 якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
28. Пунктом 3 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244, штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (далі - суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
У разі коли суб`єкт містобудування перешкоджає притягненню його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності правоохоронні органи разом з органами державного архітектурно-будівельного контролю вживають всіх необхідних заходів для притягнення такого суб`єкта до відповідальності.