ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 803/745/15-а
адміністративне провадження № К/9901/34208/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 803/745/15-а
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної податкової служби у Волинській області, Міністерства юстиції України та Державної податкової служби України про визнання дій протиправними, скасування наказу, поновлення на посаді, визнання недійсним запису, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної податкової служби України, до якої приєдналось Головне управління Державної податкової служби у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року (прийняте у складі колегії суддів: головуючого судді - Ксензюка А.Я., суддів Димарчук Т.М., Мачульського В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Заверухи О.Б., суддів: Большакової О.О., Хобор Р.Б.)
У С Т А Н О В И В :
I. Суть спору
1. 15 квітня 2015 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС України), Державної податкової служби України (далі - ДПС України), Головного управління ДПС у Волинській області (далі - ГУ ДПС у Волинській області) та Міністерства юстиції України (далі - МЮУ), в якому, з врахуванням уточнення позовних вимог, просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства доходів і зборів України в 16 березня 2015 року № 190-о «Про звільнення ОСОБА_1 » з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Волинській області, з підстав передбачених Законом України «Про очищення влади» з моменту прийняття;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Міндоходів у Волинській області з 17 березня 2015 року;
1.3. визнати недійсним запис від 16 березня 2015 року про звільнення із займаної посади з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», згідно п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, внесений до трудової книжки ОСОБА_1 , зобов`язавши Головне управління ДПС у Волинській області внести відповідні зміни до трудової книжки ОСОБА_1 ;
1.4. стягнути з Головного управління Державної податкової служби у Волинській області (правонаступника Головного управління Мінідоходів у Волинській області) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за кожен робочий день з 17 березня 2015 року по день поновлення на посаді, в тому числі інші суми, що підлягають стягненню у зв`язку із звільненням, у розмірі 1778959,00 грн;
1.5. рішення в частині поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за один місяць звернути до негайного виконання;
1.6. зобов`язати Міністерство юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомості про ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на незаконність та безпідставність свого звільнення, оскільки відповідачем порушено норми Конституції України, звужено зміст та обсяг прав і свобод людини, при цьому не доведено обставини вчинення нею безпосередньо правопорушень, направлених на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 .
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 відповідно до наказу Міністерства доходів і зборів України № 1140-о від 04 червня 2013 року призначена в порядку переведення на посаду заступника начальника Головного управління Міндоходів у Волинській області.
3.1. 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України «Про очищення влади».
3.2. Відповідно до доповідної записки Департаменту персоналу від 13 березня 2015 року, 11 березня 2015 року ОСОБА_1 подано заяву відповідно до ст. 4 Закону України «Про очищення влади» про проведення перевірки, передбаченої Законом (щодо незастосування заборон) та надано згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо себе відповідно до вимог Закону.
3.3. За результатами перевірки встановлено факт належності ОСОБА_1 до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені ч. 3 ст. 1 Закону, на основі критеріїв, визначених п. 4 ч. 2 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», а саме у період з 04 червня 2013 року по 13 березня 2014 року вона обіймала посаду заступника начальника Головного управління Міндоходів у Волинській області.
3.4. За висновками результатів перевірки, ОСОБА_1 підлягає звільненню на підставі ч. 14 ст. 5 Закону України «Про очищення влади», пункту 15 Порядку, пункту 7-2 частини першої ст. 36 КЗпП України з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Волинській області з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».
3.5. Відповідно до довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці встановлено, що до ОСОБА_1 застосовується заборона, визначена ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».
3.6. Наказом Міністерства доходів і зборів України «Про звільнення ОСОБА_1 » від 16 березня 2015 року № 190-о ОСОБА_1 з 16 березня 2015 року звільнено з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Волинській області з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади». Підстава: п.7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, ч. 14 ст. 5 Закону України «Про очищення влади», довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці.
3.7. Вважаючи своє звільнення протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду з метою його оскарження й поновлення на роботі.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року позов задоволено частково.
4.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства доходів і зборів України від 16 березня 2015 року № 190-о «Про звільнення ОСОБА_1 ».
4.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Міністерства доходів і зборів у Волинській області з 17 березня 2015 року.
4.3. Стягнуто з Головного управління Державної податкової служби у Волинській області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 588003,84 грн.
4.4. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Державної податкової служби у Волинській області на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу у розмірі 15000,00 грн. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4.5. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що наказ Міністерства доходів і зборів України від 16 березня 2015 року № 190-о «Про звільнення ОСОБА_1 » з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Волинській області базується виключно на довідці про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі позивача та/або трудовій книжці без доведення факту індивідуальної вини, тому такий є протиправним, а позивача слід поновити на посаді, яку вона обіймала до звільнення із стягненням з Головного управління ДПС у Волинській області (як правонаступника Головного управління Міндоходів у Волинській області) середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу.
4.6. Щодо позовної вимоги позивача визнати недійсним запис від 16 березня 2015 року про звільнення із займаної посади, зобов`язавши ГУ ДПС у Волинській області внести відповідні зміни до трудової книжки позивача, то наслідком незаконного звільнення позивача є поновлення її на державній службі, процедура якого включає в себе і визнання недійсним запису у трудовій книжці про звільнення та має бути вчинена відповідачем на виконання рішення суду у даній справі.
4.7. Щодо позовних вимог в частині зобов`язання Міністерства юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» відомості про позивача, то чинним законодавством чітко визначено механізм вилучення з Реєстру відомостей про особу щодо якої встановлено заборону, передбачену ч. 3 або ч. 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», а тому така вимога є безпідставною.
4.8. При цьому, при визначенні суми відшкодування судових витрат, суд повинен керуватися критерієм реальності адвокатських витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерієм розумності їхнього розміру, виходячи з конкретних обставин справи та суті виконаних послуг, а предмет спору в цій справі містить лише один епізод спірних правовідносин, не потребує вивчення великого обсягу фактичних даних, обсяг і складність складених процесуальних документів не є значними, тому з ГУ ДПС у Волинській області на користь позивача слід стягнути витрати на професійну правову допомогу у розмірі 15000,00 грн.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року скасовано рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року у справі № 803/745/15-а в частині стягнення з Головного управління Державної податкової служби у Волинській області на користь ОСОБА_1 середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу в сумі 588003,84 грн., відмови у задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання Міністерства юстиції України вилучити з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», відомості про ОСОБА_1 та стягнення витрат на правову допомогу, та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 в цій частині задоволено частково.
5.1. Стягнуто з Головного управління Державної податкової служби у Волинській області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 17 березня 2015 року по 22 березня 2021 року (день прийняття рішення по справі) в сумі 1546072,12 грн.
5.2. Зобов`язано Головне управління Державної податкової служби у Волинській області проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».
5.3. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Державної податкової служби у Волинській області на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу у розмірі 30000,00 грн. В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Державна податкова служба України подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України; пунктів 5, 6, 8 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074; пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року №1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України»; розпорядження Кабінету Міністрів України «Питання Державної податкової служби» від 21 серпня 2019 року № 682-р.
6.2. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні застосував норму права щодо визначення правонаступництва без урахування висновку Верховного Суду від 11 лютого 2021 року у справі №826/9815/18 щодо застосування вищезазначених норм права у подібних правовідносинах.
6.3. Також, з посиланням на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував положення пункту 10 Порядку №100 без урахування висновку Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі №826/17798/14.
6.4. У зв`язку із наведеним ДПС України просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
7. Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня 2021 року задоволено заяву Головного управління ДПС у Волинській області про приєднання до касаційної скарги ДПС України на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року у справі №803/745/15-а .
8. У відзиві на касаційну скаргу ДПС України, позивач просить відмовити у її задоволенні в повному обсязі.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
9. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
10. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
11. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
12. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
13. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
14. Відповідно до статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.
15. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року №2077-ХІІ і яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - «Віденська конвенція»), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
16. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року №475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - «Конвенція»), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ») в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
17. За приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року №3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.
18. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
19. Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
20. За правилами частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.
21. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади».
22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
23. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону).
24. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону).
25. Статтею 2 Закону України «Про очищення влади» передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
26. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 2 цього Закону заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.
27. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону України «Про очищення влади».
28. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
29. Закон України «Про очищення влади» був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - «Венеціанська комісія») за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки:
1) Проміжний висновок №788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у місті Венеція (далі - «Проміжний висновок № 788/2014»);
2) Остаточний висновок №788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у місті Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок №788/2014).
30. У пункті 18 Проміжного висновку №788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - «Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)»);
- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - «Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)») та додана до неї доповідь, яка містить «Керівні принципи щодо відповідності закону про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права» (далі - «Керівні принципи ПАРЄ»).
31. За змістом частин першої та другої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
31.1. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
32. Порядок обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року №100 (далі - «Порядок №100»).
33. Відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ цього Порядку, середньомісячна заробітна плата за час вимушеного прогулу працівника обчислюється виходячи з виплат за останні два календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов`язана виплата, тобто дню звільнення працівника з роботи.
34. Нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період (пункт 8 розділу IV Порядку №100).
35. Пунктом 10 цього Порядку, серед іншого, було передбачено, що у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення. На госпрозрахункових підприємствах і в організаціях коригування заробітної плати та інших виплат провадиться з урахуванням їх фінансових можливостей.
VI. Позиція Верховного Суду
36. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
37. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).