ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 420/454/20
адміністративне провадження № К/9901/33637/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 (суддя - Білостоцький О. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2021(колегія суддів у складі: Димерлія О. О., Єщенка О. В., Танасогло Т. М.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі - відповідач, ГУ ДМС України в Одеській області), в якому просила: визнати протиправним та скасувати наказ ГУ ДМС України в Одеській області від 11.01.2020 № 6 про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; зобов`язати ГУ ДМС України в Одеській області прийняти рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у відповідності з процедурою, передбаченою статтею 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що вона 23.12.2019 звернулась до управління у справах біженців ГУ ДМС України в Одеській області із заявою про звернення за захистом в Україні, однак відповідач на підставі наказу від 11.01.2020 № 6 відмовив їй в оформленні документів для вирішення питання про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Вважає спірне рішення необґрунтованим та безпідставним, оскільки воно приймалося без врахування та дослідження всіх обставин, які мають юридичне значення і стосуються справи. Так, позивачка зазначає, що вона є громадянкою Демократичної республіки Конго, де ситуація характеризується як ситуація загальнопоширеного насильства та систематичного порушення прав. На думку позивачки, зазначені обставини беззаперечно свідчать про наявність підстав для надання їй статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, а отже рішення органу міграційної про відмову у наданні їй цього статусу суперечить вимогам Закону та підлягає скасуванню.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянкою Демократичної республіки Конго. За національністю - житель Демократичної республіки Конго, за етнічною належністю - луба, за віросповіданням - християнка-п`ятидесятниця.
Рідна мова - луба, вільно володіє мовами - лінгала, суалі та французькою, розуміє - російську. За сімейним станом - незаміжня. Має сина ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 .
Позивачка має середню освіту, яку здобула в країні громадянської належності та незакінчену вищу освіту, яку здобувала в Донецькому національному університеті на філологічному факультеті.
ІНФОРМАЦІЯ_3 ОСОБА_1 , на підставі національного паспорту та студентської візи, авіарейсом м. Кіншаса (Конго) - м. Аддіс- Адеба (Ефіопія ) вилетіла з Конго до Ефіопії, де побула 6 годин. З Ефіопії літаком прибула до м. Стамбул (Туреччина) де побула 2 годин та 04.11.2011 прибула до України (м. Донецьк).
02.06.2016 позивачка вперше звернулась до ГУ ДМС в Одеській області із заявою про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. На обґрунтування зазначеної заяви зазначила, що не може повернутися на Батьківщину, через конфлікт з її батьками, який виник через її небажання укласти шлюб із заможнім та старшим за неї чоловіком, до якого її примушують батьки.
13.01.2017 відповідачем складено висновок про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця або додаткового захисту, в якому зазначено, що за результатом розгляду заяви позивача та інформації по країні походження, відповідач дійшов висновку, що заява є очевидно необґрунтованою за відсутністю умов визначених пунктами 1, 13 статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».
На підставі вищезазначеного висновку, рішенням Державної міграційної служби України від 31.01.2017 № 31-17 позивачці було відмовлено у визнанні її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням, позивачка звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20.07.2017 у справі № 815/2006/17, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 та постановою Верховного Суду від 13.11.2019, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України було відмовлено у повному обсязі.
Разом з тим, 23.12.2019 ОСОБА_1 вдруге звернулась до відповідача із заявою про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
11.01.2020, розглянувши вдруге заяву ОСОБА_1 , на підставі проведених анкетувань та співбесід, управлінням з питань шукачів захисту та соціальної інтеграції ГУ ДМС в Одеській області було повторно складено висновок про відмову позиваці в оформленні документів для вирішення питання щодо надання їй статусу біженця або додаткового захисту в Україні.
Зазначений висновок обґрунтований тим, що позивачка вже вдруге звертається до відповідача із заявою про набуття статусу біженця або додаткового захисту в Україні. При цьому у повідомленій позивачем інформації міститься низка суттєвих розбіжностей, які ОСОБА_1 використовувала задля посилення власної історії для набуття міжнародного захист, що свідчить про зловживання позивачем процедурою набуття міжнародного захисту.
Крім того, органом міграційної служби не встановлено жодних фактів щодо можливості застосування до заявниці нелюдського поводження або катування; у разі повернення на Батьківщину. Також у висновку зазначено, що виїзд позивачки за межі країни громадянського походження пов`язаний з бажанням легалізації на території України.
На підставі вищезазначеного висновку, наказом ГУ ДМС України в Одеській області від 11.01.2020 № 6 позивачці було відмовлено в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Не погоджуючись із даним наказом відповідача та вважаючи його протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 03.02.2021, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції зазначив, що позивачка залишила країну громадянської належності та потрапила на територію України легально, з метою здобуття вищої освіти та без будь-яких перешкод з боку державних органів країни громадянської належності. Разом з тим, судом було встановлено, що матеріали особової справи позивача містять багато протиріч, суттєвих розбіжностей, які піддаються сумніву та свідчать про зловживання позивачем процедурою набуття міжнародного захисту.
Суд звернув увагу на те, що при зверненні до органів Державної міграційної служби України позивачкою не було надано інформації, яка могла би бути підставою для висновку про обґрунтованість її побоювань стати жертвою переслідувань, а також щодо загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо себе смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність поводження чи покарання, або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини.
Також судом встановлено, що до ОСОБА_1 в країні її походження не застосовувалися адміністративні заходи, до кримінальної відповідальності вона не притягувалась. Позивачка не була членом жодних політичних, релігійних, військових, громадських організацій, в інцидентах із застосуванням насильства, що пов`язано з расовою, національною, релігійною належністю, політичними поглядами, участі не брала. Крім того з матеріалів особової справи судом встановлено, що позивачка особисто неодноразово зазначала, що до неї жодних погроз чи переслідувань на території Конго не було. Таким чином, суд дійшов висновку, що позивачка не надала жодних переконливих пояснень або підтверджень щодо побоювань повертатись в країну громадянського походження. Водночас суд зазначив, що сімейні конфлікти не є підставами для звернення за міжнародним захистом і не містять у собі відповідні ознаки статусу біженця чи особи, яка потребує додаткового захисту.
Крім того, з наявного в матеріалах справи висновку про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, суд встановив, що відповідачем враховувалась небезпека в країні походження позивачки, водночас, на думку останнього, зазначена інформація в сукупності з іншими обставинами справи та її поведінкою, яка підлягає дослідженню та оцінюванню, не дала відповідачу підстав вважати, що позивачка прибула в Україну саме із метою уникнення стати жертвою переслідувань у країні своєї громадянської належності. Також суд встановив, що з матеріалів особових справ ОСОБА_1 не спостерігаються факти її переслідування в країні громадянської належності за конвенційними ознаками визначення статусу біженця, а саме: за ознаками раси, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань.
Разом з тим, суд зазначає, що лише інформація по країні походження не може бути єдиною та достатньою підставою для позитивного вирішення питання щодо надання статусу біженця особам, які прибули до України та звернулись із такою заявою або визнання особою, що потребує додатково захисту, без наявності передбачених на це законодавством підстав щодо конкретної особи, яка звернулась за захистом.
Таким чином, суд дійшов висновку, що побоювання, які виникли у ОСОБА_1 мають суто суб`єктивний характер, вони не підтверджені жодними документальними даними, заявниця не має речових, письмових або будь-яких інших об`єктивних доказів наявності погроз у її бік, як і не має інших документальних підтверджень власних слів.
Також судом ураховано, що позивачка прибула на територію України 04.11.2011, проте за захистом до міграційної служби вперше звернулась лише 02.06.2016, тобто майже через п`ять років після знаходження на території України. При цьому легальне перебування позивача на території України закінчилось ще у 2014 році.
Крім того, суд зазначив, що за умов наявності вирішеного судового спору в адміністративній справі № 815/2006/17, в якій були вирішені позовні вимоги ОСОБА_1 щодо оскарження попереднього рішення ГУ ДМС в Одеській області від 31.01.2017 № 31-17 про відмову позивачці в оформленні документів щодо визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, ОСОБА_1 при зверненні до суду в адміністративній справі № 420/454/20 не було зазначено про виникнення у період з 02.06.2016 по 23.12.2019 (дати першого та повторного звернення позивачки до міграційного органу із заявами) якихось нових або особистих обставин, або обставин політичного або суспільного життя в країні походження - Конго, що свідчили б про наявність підстав у цієї особи повторно звертатись до міграційного органу для отримання бажаного нею статусу після вирішення справи в адміністративному суді.
Суд апеляційної інстанції з наведеними висновками суду першої інстанції погодився. Зокрема зауважив, що у заяві від 23.12.2019 позивачкою не наведено обставин, які б свідчили про зміну/появу умов, передбачених пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», необхідних для визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також не наведено нових доказів, які б свідчили про утиски в країні походження, а тому суд погодився з висновком суду першої інстанції про відсутність законодавчо передбачених підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачка звернулася до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Підставою звернення з касаційною скаргою позивачка зазначила пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивачка зазначає, що при винесенні оскаржуваних судових рішень не було ураховано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21.05.2020 у справі № 815/3428/17.
Крім того, скаржниця зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норму частини першої статті 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» щодо прийнятності заяв та їхнього розгляду по суті.
Також позивачка стверджує, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне тлумачення частини четвертої статті 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» щодо оцінки інформації по країні її походження.
Посилається на те, що суди також не взяли до уваги Позиції Управління Верховного Комісару ООН (далі - УВКБ ООН) у справах біженців з оцінки потреби в міжнародному захисті осіб, що шукають притулок з ДР Конго (остання - 2019 року), незважаючи на те, що зазначені позиції УВКБ ООН є достовірним та загальновизнаним джерелом інформації щодо ситуації в Демократичній республіки Конго.
Наголошує на тому, що ситуація в Демократичній республіки Конго характеризується як ситуація загальнопоширеного насильства.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
08.09.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 420/454/20.
Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 14 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948, кожна людина має право шукати притулку від переслідувань в інших країнах і користуватися цим притулком.
Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні врегульовано Законом України від 08.07.2011 № 3671-VI «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» біженець - особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
У статті 1А (2) Конвенції про статус біженців від 28.07.1951 також дано поняття «біженець», який означає особу, що внаслідок подій, які відбулися до 1 січня 1951 року, і через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.
Пунктом 13 частини першої статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» визначено, що особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.
Згідно з частиною п`ятою статті 5 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» особа, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні, і під час такого перебування в країні її громадянської належності чи попереднього постійного проживання виникли умови, зазначені в пунктах 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, внаслідок яких вона не може повернутися до країни свого походження і має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, повинна звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, до закінчення строку перебування на території України.
Відповідно до частини першої статті 7 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним представником до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за місцем тимчасового перебування заявника.
Частиною сьомою статті 7 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» передбачено, що до заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, додаються документи, що посвідчують особу заявника, а також документи та матеріали, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. У разі якщо у заявника відсутні документи, що посвідчують його особу, або такі документи є фальшивими, він повинен повідомити про цю обставину в заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також викласти причини виникнення зазначених обставин.
Згідно з частиною четвертою статті 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» рішення про оформлення або відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймається на підставі письмового висновку працівника, який веде справу, і оформлюється наказом уповноваженої посадової особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.
Відповідно до частини шостої статті 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питань щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймаються за заявами, які є очевидно необґрунтованими, тобто якщо у заявника відсутні умови, зазначені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, а також якщо заяви носять характер зловживання: якщо заявник з метою визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає себе за іншу особу, а так само за заявами, поданими особами, яким було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у зв`язку з відсутністю підстав, передбачених для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, встановлених пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, якщо зазначені умови не змінилися.
Згідно з частинами сьомою, восьмою статті 8 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», у разі прийняття рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, протягом трьох робочих днів з дня його прийняття надсилає заявнику або його законному представнику письмове повідомлення з викладенням причини відмови і роз`ясненням порядку оскарження такого рішення. У разі використання особою права на оскарження центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, до прийняття рішення за скаргою залишає на зберігання документи, що посвідчують особу заявника, та інші документи.
Пункт 42 Керівництва з процедур і критеріїв визначення статусу біженця (згідно з Конвенцією 1951 року та Протоколу 1967 року, що стосуються статусу біженців) УВКБ ООН у справах біженців, видання 1992 року (далі - Керівництва) передбачає, що знання умов країни походження прохача - якщо не основна мета, то вельми важливий елемент в оцінці достовірності відомостей, наданих прохачем. Загалом, побоювання прохача повинні вважатися цілком обґрунтованими, якщо він може довести в межах розумного, що його тривале перебування в країні походження стало нестерпним для нього з причин, вказаних у визначенні, чи з тих же причин було б нестерпним, якби він повернувся назад.