ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 240/10485/19
адміністративне провадження № К/9901/9490/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирського міського голови Сухомлина Сергія Івановича про визнання протиправними дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04.12.2019 (суддя - Семенюк М. М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020 (колегія суддів у складі: Совгири Д. І., Кузьменко Л. В., Франовської К. С.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У вересні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Житомирського міського голови Сухомлина Сергія Івановича (далі - відповідач, Житомирській міський голова Сухомлин С. І.), в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо проведення службового розслідування та затвердження акту № 7 про проведення службового розслідування від 16.08.2019, затвердженого 21.08.2019, в якому викладені припущення про можливі порушення та зобов`язання керівника Комунального підприємства «Житомирське трамвайно-тролейбусне управління» Житомирської міської ради (далі - КП «ЖТТУ» ЖМР) притягнути до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 .
Позовні вимоги мотивовано тим, що відносно позивача не було і не могло бути ініційовано службової перевірки саме відповідачем, тому в акті перевірки не могло бути відображено питання діяльності позивача, адже він підпорядковується безпосередньо начальнику КП «ЖТТУ» ЖМР, і виключно йому надані повноваження щодо ініціювання та проведення відповідних службових розслідувань; при проведенні службового розслідування у позивача не відбирались письмові пояснення з приводу обставин, що були предметом службового розслідування; відповідачем не обґрунтовано та не доведено факти допущення порушень законодавства, лише висловлений ряд припущень та інсинуацій.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 04.12.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020, у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Судові рішення мотивовано тим, що Житомирський міський голова ніяких дій щодо проведення службового розслідування, оформленого актом № 7 від 16.08.2019, відносно ОСОБА_1 не вчиняв, отже суди дійшли висновку, що з боку відповідача в даному випадку відсутні порушення прав та інтересів позивача. Водночас суди встановили, що за результатами розгляду акту № 7 від 16.08.2019 відповідачем ніяких рішень (розпоряджень) щодо позивача не приймалось. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що затвердження відповідачем акту службового розслідування без прийняття за результатами його розгляду відповідного рішення, не породжує ніяких прав і обов`язків та не несе негативних наслідків для осіб, щодо яких в акті зроблено висновки та зазначені пропозиції, зокрема, і для позивача, а тому позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення службового розслідування є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що фактичне проведення службового розслідування відносно нього, при тому, що відповідно до розпорядження про проведення службового розслідування воно проводилося відносно ОСОБА_2 , є незаконним. На думку скаржника, той факт, що Житомирський міський голова ніяких дій щодо проведення службового розслідування відносно позивача не вчиняв, не спростовує того факту, що його бездіяльність призвела до порушення його прав та інтересів. Адже відповідно до пункту 5 Порядку № 950 керівник органу, за рішенням якого затверджено склад комісії з проведення службового розслідування, контролює роботу цієї комісії і у разі потреби дає обов`язкові для виконання доручення. Таким чином, у міського голови були всі повноваження зупинити незаконні, на думку скаржника, дії комісії зі службового розслідування в частині проведення такого розслідування відносно нього. Також, на його думку, відповідач у спосіб не передбачений Порядком № 950, затвердив акт службового розслідування і фактично, на його думку, взяв на себе відповідальність за все, що в ньому викладено, в тому числі і відносно позивача. Крім того, вважає хибним посилання суду першої інстанції на пункт 37 Типової інструкції з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.01.2018 № 55 та пункт 2.13 Інструкції з діловодства у виконавчих органах Житомирської міської ради, затвердженої рішенням Виконавчого комітету Житомирської міської ради від 02.08.2017 № 727, оскільки вказані Інструкції встановлюють вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, а порядок складання і затвердження акту службового розслідування визначається лише Порядком № 950.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
01.04.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.04.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Яковенка М. М., суддів Дашутіна І. В., Шишова О. О. для розгляду судової справи № 240/10485/19.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Яковенка М. М. (судді-доповідача), Дашутіна І. В., Шишова О. О. від 16.04.2020 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04.12.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.03.2020.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.10.2020 № 1886/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 240/10485/19 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Яковенка М. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.10.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 240/10485/19.
Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2022 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Розпорядженням Житомирського міського голови від 23.07.2019 № 747 «Про проведення службового розслідування та відсторонення від здійснення повноважень за посадою», зі змінами, внесеними розпорядженнями від 29.07.2019 № 764 та від 07.08.2019 № 797, призначено службове розслідування стосовно начальника КП «ЖТТУ» ЖМР ОСОБА_2 щодо можливого неналежного виконання ним службових обов`язків, перешкоджання проведенню перевірок органами управління майном, перевищення повноважень керівника комунального підприємства при укладенні КП «ЖТТУ» ЖМР договорів на закупівлю дизельного палива та автомобільних шин, що призвело до заподіяння значної майнової шкоди Житомирській міській об`єднаній територіальній громаді; створена комісія з проведення службового розслідування та затверджено її склад.
За наслідками проведеного службового розслідування комісією складено акт № 7 від 16.08.2019, який 21.08.2019 затвердив міський голова Сухомлин С. І .
Відповідно до акту № 7 про проведення службового розслідування від 16.08.2019, комісією з проведення службового розслідування, серед іншого, зроблено висновок про порушення вимог статті 42 Закону України № 1700 та Статуту КП «ЖТТУ» ЖМР ОСОБА_1 , під час виконання обов`язків начальника КП «ЖТТУ» ЖМР у період тимчасової відсутності керівника підприємства ОСОБА_2 ; запропоновано зобов`язати керівника КП «ЖТТУ» ЖМР за допущені порушення, викладені в даному акті, притягнути до дисциплінарної відповідальності заступника начальника КП «ЖТТУ» ЖМР ОСОБА_1 .
Не погоджуючись з діями членів комісії з проведення службового розслідування, з тим, що в акті службового розслідування відображені питання діяльності ОСОБА_1 та висловлені пропозиції про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 10, 19, 20 частини четвертої статті 42 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова: призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 № 950 затверджено Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - Порядок № 950).
Відповідно до пунктів 2, 3 Порядку № 950 Рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування (далі - особа, стосовно якої проводиться службове розслідування). Рішенням щодо проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, предмет і дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців.
Пунктом 5 Порядку № 950 визначено, що керівник органу, за рішенням якого затверджено склад комісії з проведення службового розслідування, контролює роботу цієї комісії і у разі потреби дає обов`язкові для виконання доручення.
Члени комісії з проведення службового розслідування несуть персональну відповідальність згідно із законодавством за повноту, всебічність і об`єктивність висновків службового розслідування та нерозголошення інформації, що стосується такого розслідування. Членам комісії надається право: отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, інших працівників органу, підприємства, установи, організації, де працює особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, усні чи письмові пояснення, консультації спеціалістів з питань службового розслідування; ознайомлюватися і вивчати з виїздом на місце відповідні документи, у разі потреби знімати з них копії та долучати їх до матеріалів службового розслідування; отримувати та збирати згідно із законодавством інформацію, пов`язану із службовим розслідуванням, від інших юридичних та фізичних осіб на підставі запиту керівника органу; використовувати за погодженням з особами, які опитуються (надають пояснення, консультації) з питань службового розслідування, аудіозасоби з метою фіксації їх пояснень та свідчень; вести протокол засідання комісії. У разі відмови особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, надати пояснення члени комісії складають відповідний акт (пункт 6 Порядку № 950).
Відповідно до пункту 7 Порядку № 950 особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: 1) отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; 2) надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, необхідні для проведення службового розслідування; 3) звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; 4) подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; 5) звертатися до керівника органу у письмовій формі з обґрунтованим клопотанням про виведення із складу комісії з проведення службового розслідування осіб, в яких наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів. Про прийняте за результатами розгляду клопотання рішення письмово повідомляється особа, стосовно якої проводиться службове розслідування.
Пунктом 8 Порядку № 950 передбачено, що за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються: факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування; заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, стосовно якої проведено службове розслідування; висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру; обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством. У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу особи, стосовно якої проведено службове розслідування. У разі виявлення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення комісія подає керівникові органу пропозицію щодо надіслання акта службового розслідування до спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції. Члени комісії мають право викласти письмово свою окрему думку, яка додається до акта.