ПОСТАНОВА
Іменем України
28 квітня 2022 року
Київ
справа №620/4397/20
адміністративне провадження № К/9901/32100/21
адміністративне провадження № К/9901/34514/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Чернігівської обласної прокуратури
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року (головуючий суддя - Бородавкіна С.В.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2021 року (головуючий суддя - Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Мельничук В.П.)
у справі №620/4397/20
за позовом ОСОБА_1
до Чернігівської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення другої кадрової комісії від 09 квітня 2020 року №198 про неуспішне проходження ним атестації;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Чернігівської області від 21 травня 2020 року №128к про звільнення його з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області;
- поновити його на посаді, рівнозначній посаді, яку він займав станом на 21 травня 2020 року;
- стягнути з Чернігівської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу та вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку за весь час затримки по день фактичного розрахунку.
2. На обґрунтування позовних вимог зазначає, що прокуратурою Чернігівської області протиправно винесено наказ від 21 травня 2020 року №128к, на підставі якого його звільнено з посади, оскільки у вказаному наказі не зазначено чітку підставу звільнення (реорганізація органу прокуратури; ліквідація органу прокуратури; скорочення кількості прокурорів органу прокуратур), а наявне лише посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
3. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора в частині позовних вимог про стягнення вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку за весь час затримки по день фактичного розрахунку - закрито.
4. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії №2 Офісу Генерального прокурора від 09 квітня 2020 року №198 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування.
Визнано протиправним та скасовано наказ прокуратури Чернігівської області від 21 травня 2020 року №128к «Про звільнення ОСОБА_1 ».
Поновлено ОСОБА_1 з 22 травня 2020 року на рівнозначній посаді прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області.
Стягнуто з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 22 травня 2020 року по 07 квітня 2021 року в сумі 258 236 (двісті п`ятдесят вісім тисяч двісті тридцять шість) грн 29 коп.
Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на рівнозначній посаді прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області та присудження виплати ОСОБА_1 заробітної плати за час вимушеного прогулу, у межах суми стягнення за один місяць, а саме: 24 538 (двадцять чотири тисячі п`ятсот тридцять вісім) грн 33 коп, звернуто до негайного виконання.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2021 року рішення суду першої інстанції змінено, викладено абзац четвертий резолютивної частини у наступній редакції: «Поновити ОСОБА_1 з 22 травня 2020 року в органах прокуратури на посаді прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Чернігівської області». В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
6. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій відповідачі звернулися з касаційними скаргами в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, а Чернігівська обласна прокуратура просить скасувати рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення в цій частині про відмову в задоволенні позову, а в іншій частині рішення судів залишити в силі.
7. У запереченні на касаційні скарги позивач, посилаючись на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій просить залишити касаційні скарги без задоволення, а судові рішення - без змін.
8. Ухвалами Верховного Суду від 08 вересня 2021 року та 16 грудня 2021 року відповідно, відкрито касаційне провадження за вказаними касаційними скаргами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач працював у прокуратурі Чернігівської області на різних посадах починаючи з 1999 року по 21 травня 2020 року, що підтверджується копією трудової книжки.
10. Наказом прокурора Чернігівської області від 12 червня 2018 року №201к позивача призначено на посаду прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області, на якій позивач працював до 21 травня 2020 року.
11. Відповідно до положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» всі працівники органів прокуратури підлягають проходженню атестації на підставі Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України №221 від 03 жовтня 2019 року.
12. Як наслідок, 08 жовтня 2019 року позивачем подано заяву до Генеральної прокуратури України про участь у проведені атестації, згідно з вказаним вище Порядком, затвердженим наказом Генерального прокурора України №221 від 03 жовтня 2019 року.
13. У свою чергу, наказом Генерального прокурора №78 від 07 лютого 2020 року «Про створення другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур» утворено другу кадрову комісію із визначенням її складу.
14. За результатами складення першого етапу іспиту, другою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур прийнято рішення №198 від 09 квітня 2020 року про неуспішне проходження позивачем атестації, у зв`язку із тим, що позивач набрав 68 балів, що є меншим прохідного балу.
15. З огляду на вказане, наказом прокуратури Чернігівської області від 21 травня 2020 року №128к, позивача звільнено з посади прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 21 травня 2020 року.
16. Вважаючи рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації та звільнення з посади в органах прокуратури незаконними, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
17. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки рішення кадрової комісії №198 від 09 квітня 2020 року не містить деталізації підстав його прийняття, а містить лише висновки без їх належного обґрунтування, вказане свідчить про наявність підстав для скасування такого рішення.
18. Окрім того, враховуючи, що відповідачами не підтверджено відповідними доказами та не доведено скорочення кількості прокурорів, посилання на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у наказі про звільнення, є необґрунтованими, як наслідок, такий наказ є протиправним та підлягає скасуванню.
19. У зв`язку з чим, суд дійшов висновку про поновлення позивача з 22 травня 2020 року до Чернігівської обласної прокуратури, та виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу в розмірі 258 236,29 грн.
20. Змінюючи рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції виходив із того, що суд не наділений повноваженнями щодо переведення позивача на іншу посаду, а тому останній підлягає поновленню на посаді з якої він був звільнений.
21. У цьому контексті апеляційний суд врахував, що відповідно до пункту 3 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону №113-IX за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.
22. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ухвалюючи рішення у справі, суд першої інстанції припустився помилки, поновивши позивача в органах Чернігівської обласної прокуратури на рівнозначній (рівноцінній) посаді.
23. З огляду на протиправність наказу апеляційний суд зазначив, що позивача слід поновити на посаді, яку він обіймав на момент звільнення, а саме на посаді прокурора відділу приймання, опрацювання та аналізу оперативної інформації управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області з 22 травня 2020 року.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
24. Офіс Генерального прокурора та Чернігівська обласна прокуратура у касаційних скаргах послались на неправильне застосування судами норм матеріального права та відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ (далі - Закон №113-ІХ) щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора лише у разі успішного проходження атестації; пункту 9 на підставі якого затверджено Порядок проходження прокурорами атестації №221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком; пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів; пункту 16 щодо повноважень кадрових комісій при проведенні співбесід; пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону №113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
25. Одночасно з цим, Чернігівська обласна прокуратура зазначає, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі №200/13482/19-а, де в пункті 57 вказано, що саме неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", що є таким самим юридичним фактом як і рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
26. У запереченнях на касаційні скарги позивач, посилаючись на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційні скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
28. Касаційні скарги, за якими відкрито касаційне провадження, подані з підстав, передбачених пунктами 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
29. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу правомірності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, звільнення з посади та органів прокуратури на підставі такого рішення.
30. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
31. Законом України від 2 червня 2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
32. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
33. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
34. У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
35. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
36. 19 вересня 2019 року прийнято Закон №113-ІХ, яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
37. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
38. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
39. Відповідно до пунктів 7 - 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок №221).
40. Пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - №1697-VII) за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;