ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 квітня 2022 року
м. Київ
справа №200/4456/20-а
адміністративне провадження № К/9901/30889/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Єресько Л.О.,
Жука А.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Донецької обласної прокуратури
на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2020 (головуючий суддя - І.В. Геращенко, судді - А.А. Блохін, Г.М. Міронова)
у справі № 200/4456/20-а
за позовом ОСОБА_1
до Донецької обласної прокуратури
про визнання незаконним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Прокуратури Донецької області, в якому просила:
- визнати незаконним та скасувати наказ прокурора Донецької області № 333-к від 22.04.2020 про звільнення з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, аналітичної роботи та інформаційних технологій прокуратури Донецької області та органів прокуратури області;
- зобов`язати прокурора Донецької області поновити позивача на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, аналітичної роботи та інформаційних технологій прокуратури Донецької області з 28.04.2020;
- стягнути середній заробіток за період з 28.04.2020 по дату поновлення на посаді.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що спірний наказ, яким позивача звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», є незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки він прийнятий всупереч положенням Конституції України, міжнародних договорів, ратифікованих Україною, Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014, порушує право позивача на працю, на свободу віросповідання, на повагу до приватного життя, порушує засади рівності громадян. Позивач вказала, що нею у встановлений законом строк подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, що свідчить про наявність волевиявлення позивача, спрямованого на проходження атестації та переведення позивача на посаду прокурора в обласній прокуратурі, тобто, на переконання позивача, зазначене волевиявлення є тим необхідним вираженням волі, що доступне для зовнішнього сприйняття, а підтвердженням факту її (позивача) волевиявлення на проходження атестації та переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі є підпис позивача із зазначенням дати, про що, також, на думку позивача, може свідчити її звернення до Голови Верховної Ради України, до Генерального прокурора щодо надання позивачу можливості проходження атестації без обробки її персональних даних. Зазначає, що оскільки нею подано у встановлений строк заяву без зазначення згоди на обробку персональних даних (при цьому надані ґрунтовні пояснення, які долучено до вказаної заяви і подано разом з заявою, а саме пояснення, що, як віруюча людина, вона не може надати згоду на обробку персональних даних, яку «безальтернативно примушують надати» вимоги Закону України №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»), та таку заяву подано у встановлений строк, то позивачем виконано вимоги Закону України №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», а саме, подано відповідну заяву, а тому підстави для звільнення позивача з посади на підставі підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» зазначеного Закону, на переконання позивача, відсутні.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 29.07.2020 у задоволенні позовної заяви відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що невідповідність змісту поданої позивачем заяви вимогам пункту 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та пункту 9 Розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому Наказом Генерального прокурора 03.10.2019 № 221 тягне за собою звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Надаючи оцінку змісту поданої позивачем заяви від 07.10.2019, суд першої інстанції зазначив, що, оскільки станом на 07.10.2019 позивач мала статус посадової особи органів прокуратури України, а відповідач - Прокуратура Донецької області віднесений до органів державної влади у розумінні частини другої статті 19 Конституції України, то, як позивач, так і відповідач зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто у даному випадку на позивача покладений обов`язок скласти та подати заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію чітко визначеного Законом України № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» змісту, а на відповідача, відповідно, покладений обов`язок прийняти таку заяву та здійснити відповідні визначені законом дії за наслідками прийняття такої заяви. Суд першої інстанції наголосив, що, виходячи з положень частини другої статті 19 Конституції України, відповідач позбавлений права здійснювати дії, спрямовані на подальше проходження атестації, за заявою, зміст якої не відповідає вимогам закону.
5. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2020 рішення суду першої інстанції скасовано, прийняти нову постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Донецької області № 333-к від 22.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, аналітичної роботи та інформаційних технологій прокуратури Донецької області та органів прокуратури області. Зобов`язано Донецьку обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, аналітичної роботи та інформаційних технологій прокуратури Донецької області з 28.04.2020. Стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 28.04.2020 по 12.10.2020 в сумі 126 403, 40 грн.
6. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що неврегульованість на нормативному рівні питання, яким саме чином мав б діяти відповідач при отриманні заяви, яка не повною мірою відповідає за своїм змістом та формою вимогам наказу Генеральної прокуратури України № 221 від 03.10.2019 (додаток 2), не може тягнути за собою вкрай негативні наслідки для позивача у вигляді його звільнення з посади. Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону, порушення конституційних прав такої особи та виконання нею обов`язків.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати, рішення суду першої інстанції - залишити без змін.
8. Підставою касаційного оскарження судових рішень відповідач вказує пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, зазначає, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 10, 19 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пункту 9 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник вказує, що законодавцем чітко передбачено неможливість подання прокурором заяви без надання згоди на обробку персональних даних, оскільки це призведе до її невідповідності вимогам пункту 10 розділу II Закону України № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та пункту 9 Розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому Наказом Генерального прокурора 03.10.2019 № 221. Зазначає, що подана позивачем заява про переведення на посаду прокурора в обласну прокуратуру є заявою довільної форми, без урахування типової форми, яка є обов`язковою для прокурорів. Наголошує, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», в даному випадку є неподання позивачем заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі.
Позиція інших учасників справи
10. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
11. Ухвалою Верховного Суду від 28.12.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Донецької обласної прокуратури.
12. Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2022 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13. ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури України на прокурорсько-слідчих посадах з серпня 2004 року.
14. Наказом прокуратури Донецької області № 159-к від 13.02.2008 ОСОБА_1 призначено прокурором відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, аналітичної роботи та інформаційних технологій прокуратури області.
15. 04.10.2019 за вих. № 11/1/1-2048вих19 Генеральною прокуратурою України керівникам кадрових підрозділів регіональних прокуратур надіслано лист, згідно якого, з метою належної організації атестації прокурорів, необхідно організувати у період з 4 до 15 жовтня 2019 року включно прийом заяв про переведення на посаду прокурора відповідно в обласних прокуратурах, окружних прокуратурах та про намір пройти атестацію. Зазначено, що заява подається за формою, наведеною у Додатку 2 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генеральної прокуратури України № 221 від 03.10.2019, є доступною на веб-сайті Генеральної прокуратури України та підписуються прокурором особисто. Одночасно з цим, зобов`язано надсилати до Департаменту кадрової роботи та державної служби інформацію щодо кількості поданих прокурорами і слідчими заяв щоденно до 15 години електронною поштою за формою згідно з додатками 1 і 2 до цього листа та сканкопіями поданих заяв.
16. 07.10.2019 позивачем подано Генеральному прокурору Рябошапці Р.Г. заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. В тексті заяви вказано, що проведення атестації ОСОБА_1 просить здійснювати без обробки персональних даних, у тому числі автоматизованої, без використання (штрих-кодового) ідентифікатора, про причини зазначеного детально викладено у поясненні з додатками.
17. У своїх поясненнях на ім`я в.о. прокурора Донецької області Ромаська В.О. позивач вказує, що під час проведення атестації з релігійних переконань вона не дає згоду на обробку персональних даних.
18. Заяву позивача зареєстровано у прокуратурі Донецької області 10.10.2019 за № 13/1-119вн-19.
19. 09.10.2019 позивачем Генеральному прокурору України направлено лист разом з заявою про переведення на посаду прокурора в прокуратурі Донецької області та про намір пройти атестацію. В листі зазначено, що аналогічна заява надсилалась до прокуратури Донецької області 07.10.2019 з додатками на 22 аркушах. Також, в листі позивач просила захистити її конституційне право на працю та надати можливість проходити атестацію без обробки персональних даних, оскільки надання такої згоди для позивача є неприпустимим виходячи з її релігійних переконань.
20. З аналогічних питань позивач зверталась 10.10.2019 до Президента України та голови Верховної Ради України, які були направлені для розгляду до Генеральної прокуратури України.
21. 15.10.2019 за вих. № 11/1524 прокуратурою Донецької області на адресу в.о. начальника Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України Дунаса Т.О. направлено оригінали заяв працівників прокуратури Донецької області про переведення на посаду прокурора та про намір пройти атестацію та інших документів.
22. 01.11.2019 за вих. № 11/1/1-2417вих19 в.о. начальника Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України до прокуратури Донецької області надіслано лист зі списком працівників прокуратури Донецької області, які не подали Генеральному прокурору у встановлений строк заяви установленої форми про переведення до обласної (окружної) прокуратури та про намір пройти атестацію, а також зазначено, що такі прокурори звільняються з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
23. Листом від 11.11.2019 Генеральна прокуратура України повідомила позивача про те, що форму та порядок подачі заяви визначено Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, згідно пункту 9 якого атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора, в якій зазначено про намір пройти атестацію та надано згоду на обробку персональних даних. Відсутність заяви позивача за встановленою формою свідчить про відсутність підстав для проведення атестації.
24. Наказом прокуратури Донецької області від 22.04.2020 № 333-к, керуючись статтею 11 Закону України «Про прокуратуру», пунктом 3, підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, аналітичної роботи та інформаційних технологій прокуратури області та органів прокуратури Донецької області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 27.04.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
27. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
28. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» до Закону України «Про прокуратуру» були внесені зміни.
29. Зокрема, в тексті Закону України «Про прокуратуру» слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно на «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
30. Згідно пунктів 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
31. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»).
32. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.