ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 807/242/17
адміністративне провадження № К/9901/20844/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом керівника Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області до Хустської міської ради, Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Хустської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Луцович М.М. від 02.10.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Большакової О.О., Макарика В.Я., Пліша М.А. від 13.06.2019,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2017 року керівник Хустської місцевої прокуратури Закарпатської області (далі у тексті цієї постанови також прокурор, позивач) звернувся з позовом до Хустської міської ради, Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради (далі у тексті цієї постанови також Міськрада, Управління відповідно, відповідачі), у якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:
- визнати протиправною бездіяльність Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради з питання не прийняття на баланс дитячих, спортивних та інших майданчиків, розташованих на прибудинкових територіях м. Хуста;
- визнати протиправною бездіяльність Хустської міської ради з питання не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин) - дитячих, спортивних та інших майданчиків, розташованих на території м. Хуста;
- зобов`язати Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин) - дитячих, спортивних та інших майданчиків, розташованих на території м. Ужгород;
- зобов`язати Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради вчинити дії по прийняттю на баланс та проведенню технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих та спортивних майданчиків, які розташовані на території м. Хуста.
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що під час вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо благоустрою населених пунктів виявлено ряд недоліків щодо проведення технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків міста Хуста, які негативно впливають на організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель та інженерних споруд та можуть призвести, у разі їх не усунення, до настання тяжких наслідків для життя та здоров`я дітей.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.10.2018 позов задоволено, а саме:
- визнано протиправною бездіяльність Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради (вул. 900-річчя Хуста, буд. 27, м. Хуст, Закарпатська область, 90400, код ЄДРПОУ 26212260) з питання не прийняття на баланс дитячих майданчиків, розташованих на прибудинкових територіях міста Хуста;
- визнано протиправною бездіяльність Хустської міської ради (вул. 900-річчя Хуста, буд. 27, м. Хуст, Закарпатська область, 90400, код ЄДРПОУ 34005221) з питання не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин) дитячих, спортивних та інших майданчиків, розташованих на території міста Хуста.
- зобов`язано Хустську міську раду (вул. 900-річчя Хуста, буд. 27, м. Хуст, Закарпатська область, 90400, код ЄДРПОУ 34005221) вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин) дитячих майданчиків, які розташовані на території міста Хуста.
- зобов`язано Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради (вул. 900-річчя Хуста, буд. 27, м. Хуст, Закарпатська область, 90400, код ЄДРПОУ 26212260) вчинити дії по прийняттю на баланс та проведенню технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме: дитячих майданчиків, які розташовані на території міста Хуста.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2019 рішення суду першої інстанції скасовано в частині задоволення позовних вимог про:
визнання протиправною бездіяльності Управління з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради з питання не прийняття на баланс дитячих майданчиків, розташованих на прибудинкових територіях міста Хуста;
визнання протиправною бездіяльності Хустської міської ради з питання не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин) дитячих та спортивних майданчиків які розташовані на території міста Хуста.
5. В цій частині прийнято нове судове рішення про відмову у задоволенні позову, а в решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
6. Як вбачається зі змісту постанови апеляційного суду, задовольняючи позов частково в частині вимог, заявлених до Хустської міської ради, суди попередніх інстанцій виходили з того, що затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою міста є компетенцією саме міської ради.
7. Судом першої інстанції встановлено, що Хустська міська рада Закарпатської області не затвердила планів інвентаризації та паспортизації таких об`єктів благоустрою населення (їх частин) як дитячі ігрові та спортивні майданчики, які розміщені на прибудинкових територіях та у місцях загального користування міста Хуста.
8. Суди відзначали, що вищевказаний факт відповідачами не оспорювався ані в суді першої, ані в суді апеляційної інстанції.
9. З урахуванням таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відсутність затверджених планових заходів щодо інвентаризації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме - дитячих ігрових та спортивних майданчиків, свідчить про протиправну бездіяльність саме Хустської міської ради Закарпатської області.
10. У мотивувальній частині оскаржуваних у касаційному порядку судових рішень зазначено і про те, що відсутність затверджених планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою позбавляє можливості підприємств, установ та організацій у сфері благоустрою здійснювати заходи щодо належного утримання об`єктів благоустрою (дитячих майданчиків), що в свою чергу, може призвести до тяжких наслідків або шкоди дітям.
11. У розвиток такої позиції суди попередніх інстанцій звернули увагу на положення частини другої статті 6 Закону України «Про охорону дитинства», якою передбачено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.
12. Отже, за висновками судів, судовим розглядом справи доведено наявність бездіяльності відповідача - Хустської міської ради щодо не затвердження відповідних планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою - дитячого майданчика має наслідком порушення права дітей міста Хуста на безпечні умови життя і здорового розвитку, отримання можливостей для культурної і творчої діяльності, дозвілля і відпочинку, що, у свою чергу, зумовлює наявність підстав для задоволення цієї частини позову.
13. Стосовно вимог позовної заяви, які адресовані Управлінню з питань майна комунальної власності виконавчого комітету Хустської міської ради, то суд апеляційної інстанції визнав їх передчасними, оскільки прийняттю на баланс і проведенню технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення передує процедура розробки та затвердження відповідних планів міською радою. При цьому, як вказано у оскаржуваній постанові апеляційного суду, під час розгляду справи не було зібрано доказів про те, що зазначені у позовній заяві дитячі майданчики перебувають у власності саме територіальної громади міста Хуста.
14. Отже, за висновком апеляційного суду, зазначені позовні вимоги не підлягали до задоволення, а суд першої інстанції безпідставно задовольнив позов у цій частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог, Хустська міська рада подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову прокурора.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем під час вивчення стану законності з питань дотримання законодавства України щодо благоустрою населених пунктів було виявлено ряд недоліків щодо проведення технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків міста Хуста.
17. Зокрема, на території міста Хуста у мікрорайонах багатоповерхової житлової забудови розміщені дитячі майданчики, а саме: по вулиці Пирогова, по вулиці Братів Бращайків, по вулиці Є. Коновальця , по вулиці Жайворонкова , по вулиці князя Володимира Великого , по вулиці Київська Набережна, по вулиці Кубинця, по вулиці Грушевського та на Майдані Незалежності, що підтверджується листом виконавчого комітету Хустської міської ради від 17.02.2017 №289/1/02-12.
18. Паспорти та інвентаризаційні документи дитячих майданчиків відсутні.
19. Відсутні також документи про балансоутримувачів дитячих майданчиків та затверджені плани інвентаризації та паспортизації таких об`єктів благоустрою населення (їх частин) як дитячі ігрові та спортивні майданчики, які розміщені на прибудинкових територіях та у місцях загального користування міста Хуста.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. У касаційній скарзі Хустської міської ради звертається увага на те, що затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), про які йшла мова у позовній заяві, належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і є їх власними (самоврядними) повноваженнями, як це передбачено підпунктом 7 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
21. Скаржник наголошує, що повноваження Хустської міської ради визначені статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і цією нормою не визначено компетенцію ради вчиняти дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин) дитячих майданчиків, які розташовані на території міста.
22. Такими повноваженнями, на думку відповідача, відповідно до вищевказаного Закону наділений Виконавчий комітет Хустської міської ради, а не сама рада.
23. Оскільки відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, то Хустська міська рада, до повноважень якої не входить розроблення та затвердження планів технічної інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), протиправної бездіяльності, про яку зазначав прокурор у своїй позовній заяві, не допускала, а отже й підстави для задоволення позову у судів попередніх інстанцій були відсутні.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
24. Так, відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і далі по тексту у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
25. За приписами частин першої, третьої статті 10 цього ж Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
26. Правовий статус виконавчих органів рад визначає стаття 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з частинами першою, другою якої виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
27. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад встановлена статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за правилами якої вказані органи правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
28. Виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад встановлює стаття 26 вищевказаного Закону.
29. Згідно з положеннями пункту 44 частини першої вищенаведеної правової норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
30. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку визначає стаття 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до підпункту 7 пункту «а» частини першої якої до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження: організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.
31. Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів визначає Закон України від 06.09.2005 №2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» і спрямований на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.
32. За змістом статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля;
утримання в належному стані території - використання її за призначенням відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також санітарне очищення території, її озеленення, збереження та відновлення об`єктів благоустрою;
заходи з благоустрою населених пунктів - роботи щодо відновлення, належного утримання та раціонального використання територій, охорони та організації упорядкування об`єктів благоустрою з урахуванням особливостей їх використання.
33. Благоустрій населених пунктів передбачає:
1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів;
2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення;
3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів (стаття 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).
34. Організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом (частина перша статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).
35. Управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
36. За правилами статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить:
1) затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів;
2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів;
3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб);
4) визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об`єктів благоустрою.
До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить:
1) забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;
2) організація забезпечення на території населеного пункту чистоти і порядку, дотримання тиші в громадських місцях;
3) організація місць відпочинку для населення;
4) затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів;
5) здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо;
6)визначення місць стоянок транспортних засобів та майданчиків для паркування на об`єктах благоустрою;
7) визначення графіків роботи зовнішнього освітлення території;
8) визначення на об`єктах благоустрою місць розміщення громадських вбиралень;
9) залучення на договірних засадах коштів і матеріально-технічних ресурсів юридичних та фізичних осіб для здійснення заходів з благоустрою населених пунктів;
10) визначення обсягів пайової участі власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення в утриманні об`єктів благоустрою;
11) визначення в установленому порядку розміру відшкодувань юридичними та фізичними особами за забруднення довкілля та інші екологічні збитки, спричинені порушенням законодавства у сфері благоустрою та охорони навколишнього природного середовища;