ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 580/5325/21
адміністративне провадження № К/9901/44610/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 02.08.2021 (головуючий суддя: Руденко А.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021 (головуючий суддя: Аліменко В.О., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі №580/5325/21 за позовом Смілянської окружної прокуратури до Березняківської сільської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У липні 2021 року Смілянська окружна прокуратура (далі - позивач) звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Березняківської сільської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати незаконним і скасувати розпорядження голови Плескачівської сільської ради від 31.08.2020 №22-2020/к «Про призупинення роботи дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 02.08.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2021, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позивачу роз`яснено, що даний спір підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані рішення, а справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 20.12.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що до компетенції сільської ради належить здійснення розпорядчих функцій та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Засновником та органом управління дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с.Плескачівка є Плескачівська сільська рада. Водночас оскаржуване рішення прийнято головою сільради з перевищенням повноважень та порушенням процедури. Зазначає, що до повноважень голови органу місцевого самоврядування не належить вирішення одноособово подібних питань.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що сільська рада у спірних правовідносинах діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи (дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка), тому оскаржуване рішення не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що породжує зміну прав та обов`язків у розумінні пункту 19 частини 1 статті 4 КАС України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника), комунальної установи, необхідним для здійснення відповідних реєстраційних дій щодо припинення діяльності закладу.
При ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій послалися на практику Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 09.09.2020 у справі №260/91/19, від 27.05.2020 у справі №813/1232/18, від 10.09.2019 у справі №921/36/18 від 20.09.2018 у справі №813/6286/15 та від 06.02.2019 у справі №462/2646/17.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного встановлення юрисдикційної підсудності цієї справи. В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник стверджує, що прокуратура оскаржує спірне рішення з підстав порушення процедури його прийняття та поза межами наданих посадовій особі органу місцевого самоврядування повноважень, а не вимагає відновлення порушеного особистого майнового чи немайнового інтересу. Відповідно, за позицією скаржника, спір у цій справі пов`язаний із захистом прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових правовідносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень. Скаржник стверджує, що перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення) суб`єкта владних повноважень на предмет відповідності їх вимогам законодавства у сфері освіти. Зазначив, що звернення із цим позовом до суду спрямоване на задоволення суспільної (публічної) потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання.
Скаржник також вказує на те, що застосування судами попередніх інстанцій норм права у цій інтерпретації суперечить висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 15.04.2020 у справі №520/11395/18.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Так, спірні правовідносини виникли у зв`язку із прийняттям головою Плескачівської сільської ради розпорядження від 31.08.2020 року №22-2020/к «Про призупинення роботи дошкільного навчального закладу №22 «Чебураашка» с. Плескасівка, яким у зв`язку із скороченням штату працівників призупинено роботу дошкільного навчального закладу №22 «Чебурашка» с. Плескачівка.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір у цій справі має вирішуватися за правилами господарського судочинства.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг
Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Відповідно до статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
Зі змісту наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Порівняльний аналіз змісту статті 20 ГПК та статті 19 КАС України у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.