ПОСТАНОВА
Іменем України
20 квітня 2022 року
Київ
справа №640/21345/18
адміністративне провадження № К/9901/23318/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.04.2019 (головуючий суддя: Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 (головуючий суддя: Кузьменко В.В., судді: Василенко Я.М., Шурко О.І.) у справі № 640/21345/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю ФІРМА "ТЕХНОВА" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов ,-
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
17.12.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю ФІРМА "ТЕХНОВА" (далі - позивач або ТОВ Фірма "ТЕХНОВА") звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі відповідач, НКРЕКП або Регулятор), у якому просило суд визнати протиправними та скасувати постанови від 04.12.2018:
- № 1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії;
- №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019, позов задоволено.
Визнано протиправними та скасовано постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (код ЄДРПОУ 39369133, адреса: вул. Смоленська, 19, Київ, 03057) від 04.12.2018:
№ 1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" та №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії".
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач 16.08.2019 подав на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позову.
Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.
31.10.2019 від позивача на адресу Верховного суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, касаційну скаргу без задоволення.
В порядку, визначеному статтею 31, пунктом 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за результатом повторного автоматизованого розподілу справи, проведеному у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку, визначений наступний склад суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Кравчук В.М., Шарапа В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 18.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі постанови НКРЕКП від 19.09.2017 № 1145 "Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2017 року" з урахуванням постанови НКРЕКП від 02.11.2017 № 1338 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" та посвідчень на перевірку від 10.10.2017 № 238, від 03.11.2017 №257 Комісією проведено планову виїзну перевірку дотримання позивачем Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії.
За результатами проведення планової перевірки складено акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії від 17.11.2017 № 208.
Також на підставі постанови НКРЕКП від 19.09.2017 № 1145 "Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2017 року" з урахуванням постанови НКРЕКП від 02.11.2017 № 1338 "Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ "ФІРМА ТЕХНОВА" та посвідчень на перевірку від 21.09.2018 № 210, від 03.11.2017 №258, з 24.10.2017 по 17.11.2017 Комісією проведено планову виїзну перевірку дотримання позивачем Умов та Правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії.
За результатами проведення планової перевірки складено акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії від 17.11.2017 № 209.
Регулятором під час проведення планової перевірки встановлено, що позивачем порушено:
пункт 3.1 глави 3 Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою НКРЕ від 26.04.2006 № 540, щодо зобов`язання ліцензіата провадити ліцензовану діяльність відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документами;
підпункт 3.1.1 пункту 3.1 глави 3, підпункт 3.6.1 пункту 3.6 глави 3 Умов та Правила здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою НКРЕКП від 08.02.1996 № 3.
04.12.2018 за результатами розгляду Актів № 208 та № 209 на засіданні Комісії, яке було проведено у формі відкритого слухання прийнято постанови НКРЕКП № 1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" та №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії".
Між тим, відповідно до резолютивної частини постанови НКРЕКП №1645 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії" зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики в межах здійснення заходу державного регулювання підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) ТОВ ФІРМИ "ТЕХНОВА" тарифу на виробництво теплової енергії шляхом його зміни в бік зменшення на суму 96 913,90 тис. грн (без ПДВ), у т. ч.:
на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2014 рік у розмірі 15 276,34 тис. грн (без ПДВ);
на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2015 рік у розмірі 13 781,87 тис. грн (без ПДВ);
на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 16 786,79 тис. грн (без ПДВ);
на суму профінансованих, але не освоєних коштів Інвестиційної програми на 2014 рік у розмірі 650,74 тис. грн (без ПДВ);
на суму економії коштів, що склалась по статті витрат "Паливо" при здійсненні діяльності з виробництва теплової енергії протягом періоду, який підлягав перевірці, у розмірі 27 039 тис. грн (без ПДВ);
на суму економії коштів, що склалась у результаті недотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії, протягом періоду, який підлягав перевірці, у розмірі 22 684,91 тис. грн (без ПДВ);
на суму економії коштів, що склалась у результаті виконання заходів Інвестиційної програми на 2015 рік, у розмірі 296,26 тис. грн (без ПДВ);
на суму економії коштів, що склалась у результаті виконання заходів Інвестиційної програми на 2016 рік, у розмірі 397,99 тис. грн (без ПДВ).
Також відповідно до резолютивної частини постанови НКРЕКП №1644 "Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходу державного регулювання, підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на відпуск електричної енергії для ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" шляхом його зміни в бік зменшення на загальну суму 350 989,57 тис. грн (без ПДВ), урахувавши:
суму непрофінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2014 рік, за джерелом фінансування "Невикористані кошти 2013 року" у розмірі 13 410,69 тис. грн (без ПДВ);
суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2014 рік у розмірі 69 124,09 тис. грн (без ПДВ);
суму непрофінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, за джерелом фінансування "Невикористані кошти 2015 року" у розмірі 45 939,44 тис. грн (без ПДВ);
суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 39 071,80 тис. грн (без ПДВ);
суму перевищення вартості виконання заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік понад 5 % у розмірі 349,20 тис. грн (без ПДВ);
суму профінансованих, але не освоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, у розмірі 820,10 тис. грн (без ПДВ);
суму економії коштів, що склалась по статті витрат "Паливо" та за рахунок зміни обсягів виробництва електричної енергії у 2014 та 2016 роках, у розмірі 105 452,00 тис. грн (без ПДВ);
суму економії коштів, отриманої за результатами діяльності з виробництва електричної енергії у 2014 - 2016 роках, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників, у розмірі 64 723,03 тис. грн (без ПДВ);
суму додаткового доходу за рахунок збільшення обсягів виробництва електричної енергії у 2016 році у розмірі 12 099,22 тис. грн (без ПДВ).
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач вважає, що Регулятор приймаючи оскаржувані постанови діяв незаконно, з порушенням встановленого порядку та способу реалізації наданих повноважень, а також без дослідження всіх матеріалів та фактичних обставин справи, чим порушив законні права та інтереси товариства.
Відповідач проти задоволення адміністративного позову заперечував з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву, який було надано до суду 09.01.2019, зазначивши, що приймаючи оскаржувані постанови діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб визначений чинним законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшли висновку про порушення відповідачем встановленого діючим законодавством строку накладення санкцій, оскільки стаття 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V"Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі також Закон № 877-V) містить аналогічний п`ятиденний строк, а Закон України від 22.09.2016 №1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон №1540-VIII) не містить інших строків для винесення такого рішення.
Також судами попередніх інстанцій зазначено, що законодавством передбачена можливість перегляду тарифів ліцензіату лише у разі наявності затвердженої структури тарифу. Водночас встановлено, що НКРЕКП в порушення порядків встановлення тарифів, не було затверджено структуру тарифів, що були предметом розгляду перевірки.
За таких обставин, суди дійшли висновку про відсутність юридичних механізмів зміни тарифу в бік його зменшення, оскільки структура тарифів позивача у періоді, що перевірявся, була відсутня.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
На переконання скаржника, оскаржувані судові рішення ухвалені за неправильного застосування норм матеріального права та з грубим порушенням норм процесуального права.
Так, скаржник з посиланням на постанову Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17 стверджує, що предметом оскарження у даній справі є постанови НКРЕКП, якими застосовані заходи державного регулювання, а суди попередніх інстанцій помилково надали оцінку оскаржуваним постановам Регулятора, як заходам застосування санкцій, передбачених статтею 22 Закону №1540-VIII.
Скаржник вважає, що оскаржувані постанови суб`єкта владних повноважень не є заходами застосування санкцій, а отже прийняті в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України, оскільки будь - яких часових обмежень щодо застосування заходів державного регулювання до ліцензіатів положення чинного законодавства не передбачають.
Звертає увагу, що рекомендації в оскаржуваних постановах стосуються виключно структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, та підготовка проекту рішення ще не є остаточним рішенням щодо перегляду тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії, оскільки передбачає на майбутнє обговорення та голосування за проект на комісії НКРЕКП з урахуванням всіх обставин, що склались, а тому, на думку позивача, постанови НКРЕКП жодним чином не порушують права позивача.
Також стверджує, що передбачене постановами НКРЕКП від 04.12.2018 №1644 та №1645 здійснення заходу державного нагляду до позивача шляхом надання Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики доручення підготувати та винести на відкрите засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на електричну та теплову енергію для ТОВ ФІРМА "ТЕХНОВА" повністю відповідає як Порядку № 869, так і Методиці № 991.
Позивач наполягає на порушенні строків прийняття відповідачем оскаржуваних постанов.
Також зазначає про відсутність законно встановлених юридичних механізмів зміни тарифу в бік його зменшення, оскільки структура тарифів позивача у період, що перевірявся, була відсутня.
Стверджує, що чинне законодавство не встановлює права Регулятора на застосування заходів державного регулювання у вигляді встановлення (перегляду) тарифу шляхом його зміни в бік зменшення за результатами проведених перевірок.
Вважає безпідставним посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17, оскільки в межах справи, яка розглядається, будь-яких інших рішень на виконання постанов № 1644 та № 1645 не приймалося, а враховуючи обов`язковість рішень НКРЕКП, реалізація яких неминуча у випадку прийняття судового рішення, а також порушення Регулятором норм чинного законодавства під час їх прийняття, є належним та допустимим способом захисту порушеного права.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
Зміст частини 2 статті 19 Конституції України у взаємозв`язку з частиною 2 статті 2 КАС України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.
Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Перевіряючи відповідність оспорюваних постанов критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 КАС України, Суд враховує таке.
За приписами частини 1 статті 1 Закону № 1540-VIII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.