ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 826/16127/16
провадження № К/9901/14682/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року (головуючий суддя Аліменко В.О., судді Безименна Н.В., Лічевецький І.О.)
у справі №826/16127/16
за позовом Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,
третя особа - ОСОБА_1 ,
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2016 року Департамент містобудування та архітектури Виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - ОСОБА_1 , у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Гончарова В. В. від 11 серпня 2016 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 09 листопада 2012 року № 14832/0/18-1/009-12..
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 серпня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 серпня 2018 року скасовано, позов задоволено.
4. Не погодившись з таким судовим рішенням апеляційної інстанції, 21 травня 2019 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просила скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 серпня 2018 року.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Головним управлінням містобудування та архітектури виконавчого органу. Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 09 листопада 2012 року №14832/0/18-1/009-12 для реконструкції господарської споруди з надбудовою та влаштуванням підвалу під офісні приміщення за вищевказаною адресою.
6. У серпні 2016 року, головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончаровим В.В. проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і Правил.
7. За результатами вказаної вище перевірки складено акт від 11 серпня 2016 року, згідно з яким у п. 5 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 09 листопада 2012 року №14832/0/18-1/009-12 на об`єкт будівництва: реконструкція господарської споруди з надбудовою та влаштуванням підвалу під офісні приміщення за адресою: вул. Десятинній, 7 у Шевченківському районі м. Києва, зазначено, що відповідно до п. 2.3 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109 (далі - Порядок №109), у разі відсутності документів на право землекористування (реконструкції об`єктів) містобудівні умови та обмеження можуть видаватись без цих, документів. Відповідно до п. 10 містобудівних умов та обмежень: основні техніко-економічні показники об`єкта будівництва щодо орієнтовних техніко-економічних показників, до намірів замовника, надані у містобудівному розрахунку, розробленого Виробничо-технічною агенцією "ВТА" 2012 pоку, зазначається, що площа забудови до реконструкції складає - 30,2 кв.м, а після реконструкції 42,0 кв.м, чим збільшено площу забудови на 11,8 кв.м без наданих документів, що надають право на користування земельною ділянкою, чим порушено п. 25 Порядку №109.
8. Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві в особі головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Гончарова Володимира Володимировича прийнято оскаржуване рішення від 11 серпня 2016 року, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 09 листопада 2012 року №14832/0/18-1/009-12, видані Головним управлінням містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
9. Не погоджуючись із вказаним рішенням, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що зміна техніко-економічних показників об`єкта після реконструкції унеможливлює збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій будівлі та фактично свідчить про проведення будівництва, а не реконструкції будівлі, внаслідок чого неможливим є видача містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за відсутності документа про право власності (користування) земельної ділянки. З урахуванням викладеного суд дійшов висновку про правомірність дій головного інспектора будівельного нагляду при прийнятті рішення про скасування містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки.
11. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився, вважав, що позов підлягає задоволенню з огляду на те, що контролюючий орган не оформив належним чином результати перевірки, чим порушено вимоги п. 29, п. 32 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698), а саме не складено протоколу про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном, хоча згідно акту перевірки такі правопорушення були виявлені Відповідачем; на офіційному сайті Держархбудінспекції відсутня оприлюднена інформація про рішення від 11 серпня 2016 року прийняте відповідачем, чим порушено приписи п. 32 Порядку № 698.
12. На думку суду апеляційної інстанції, містобудівні умови є актами одноразового застосування та вичерпують свою дію одночасно з їх прийняттям.
13. Колегія суддів вважала, що, здійснюючи позапланову перевірку дій, рішень прийнятих позивачем 09 листопада 2012 року, тобто до набуття позивачем статусу «об`єкта нагляду», до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» (набрав чинності з 01 вересня 2015 року), відповідних змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що набрали чинності з 01 вересня 2015 року, Порядком № 698 (набрав чинності 25 вересня 2015 року), відповідач порушив приписи ст. 58 Конституції України, згідно з якими закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
15. Зокрема, скаржник посилається на те, що не відповідають дійсності висновки суду апеляційної інстанції стосовно відсутності підстав у Держархбудінспекції для скасування Містобудівних умов і обмежень та стосовно порушення Держархбудінспекцією процедури проведення перевірки.
16. Відповідач зазначає, що матеріали справи не містять відомостей стосовно завершення будівництва об`єкта, на проектування якого позивачем видавались містобудівні умови і обмеження. Крім того, апеляційним судом взагалі не встановлювався факт завершення будівництва об`єкта будівництва на момент проведення перевірки та винесення посадовою особою Держархбудінспекції рішення про скасування дії містобудівних умов та обмежень.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, виходить з такого.
18. Розглядаючи цю справу, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із наявності у Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого комітету Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) права на звернення до адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
19. Суд вважає такий висновок судів передчасним з огляду на таке.
20. Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
21. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
22. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
23. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
24. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
25. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
26. Відповідно до ч. 1 ст. 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5)за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».