ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 квітня 2022 року
м. Київ
справа №1340/3623/18
адміністративне провадження №К/9901/13193/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом Державного підприємства «Бродівське лісове господарство» до Державної служби геології та надр України, третя особа - заступник начальника Західного міжрегіонального відділу Департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Поліщук Надія Володимирівна, про визнання протиправними та скасування положень припису, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Кухар Н.А. від 29.11.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Макарика В.Я., Глушка І.В., Гуляка В.В. від 21.03.2019,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2018 року Державне підприємство «Бродівське лісове господарство» (далі також ДП «Бродівське лісове господарство», Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі у тексті цієї постанови також Держгеонадра, відповідач), третя особа - заступник начальника Західного міжрегіонального відділу Департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України Поліщук Надія Володимирівна, у якому просило визнати протиправним та скасувати положення 1-6 припису №380-18/02 від 13.07.2018 (далі також спірний припис).
2. Позивач не погоджується з правомірністю прийняття відповідачем спірного припису, оскільки на думку позивача, Державне підприємство «Бродівське лісове господарство» не вчиняло порушень вимог чинного законодавства у сфері видобування корисних копалин, про які зазначено у акті перевірки, складеного Держгеонадра.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 29.11.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21.03.2019, позов задоволено частково, а саме - визнано протиправним та скасовано припис Департаменту державного геологічного контролю Західний міжрегіональний відділ №380-18/02 від 13.07.2018 в частині пунктів 1,3,4,5,6. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Ухвалюючи таке судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Держгеонадра, зобов`язуючи надрокористувача усунути у встановлений строк виявлені порушення, діяла завідомо необґрунтовано та нерозсудливо, оскільки не зазначила у спірному приписі способу усунення виявлених перевіркою порушень законодавства про надра й фактично ці порушення вже відбулись та їх усунення на виконання припису є неможливим. При цьому, на переконання суду, позивач з об`єктивних причин був позбавлений можливості виконати вимоги спірного припису.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.06.2018 Державною службою геології та надр України було прийнято наказ №207, яким наказано провести планові перевірки надрокористувачів, зазначених у Переліках надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у липні 2018 року.
7. На підставі вказаного наказу Державною службою геології та надр України позивачу направлено повідомлення про проведення планової перевірки від 08.06.2018 №207, в якому зазначено про те, що у період з 09 по 20 липня 2018 року посадовими особами Державної служби геології та надр України буде проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування Державного підприємства «Бродівське лісове господарство».
8. 13.07.2018 посадовими особами Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України була проведена перевірка дотримання Державного підприємства «Бродівське лісове господарство» вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), за результатами якої було складено акт №02-04/06/2018-14/п-87 від 13.07.2018 .
9. За результатами планової перевірки Державного підприємства «Бродівське лісове господарство» та згідно з актом перевірки від 13.07.2018 №02-04/06/2018-14/п-87, Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України було видано припис від 13.07.2018 №380-18/02, в якому зазначено про порушення позивачем наступних вимог чинного законодавства:
- статей 51, 53 Кодексу України про Надра, пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України № 1099 від 03.10.1997, оскільки розробка Дітківського родовища не проводиться згідно з проектом. Показники проекту розробки родовища не дотримуються, а саме - Проектом розробки і рекультивації Дітківського родовища піску в Бродівському районі Львівської області пункт 4.4.2 «Календарний план гірничих робіт» передбачено видобуток піску на 12 років по роках розробки з 2014 року щорічно в кількості 25,0 тис.м3. Фактично за даними звітних балансів запасів корисних копалин за 2016 -2017 роки (форми 5-ГР) та довідки надрокористувача від 09.07.2018 №304 (в частині видобутку за 2017) видобуток піску склав: 2016 рік - 65, 3 тис.м3 (261,2% від проектних) 2017 рік - 44,1 тис.м3 (176,4% від проектних);
- підпункту 4.пункту 17 постанови Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011, оскільки не внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами у разі виявлення під час користування надрами даних про нові властивості, якість або кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів, а саме загальний обсяг запасів, зазначених у спеціальному дозволі на користування надрами № 4735 від 22.10.2008 становить - категорія В-255 тис.м3 (затверджені протоколом ДКЗ України від 23.10.2007 №1369), а згідно проведеної повторної оцінки запасів, затверджені станом на 01.06.2016 балансові записи піску Дітківського родовища становлять - 198 тис.м.3 (категорія В- 174. Категорія С1- 24.0 тис.м3; протокол ДКЗ України від 16.11.2016 №3711);
- статті 51 Кодексу України про Надра, статті 19 Гірничого закону України, пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 1099 від 03.10.1997, оскільки план розвитку гірничих робіт на 2018 рік по Дітківському кар`єру пісків не погоджено з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну підтримку у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;
- статті 51 Кодексу України про Надра, пункту 1.3,1,9 НПАОН 00.0-1.01-85. «Єдині правила охорони надр при розробці родовищ твердих корисних копалин», оскільки План розвитку гірничих робіт на 2018 рік по Дітківському кар`єру пісків не дотримується, в частині видобутку на 2018 рік. Видобуток мав становити в 1 кварталі -2,13 тис.м3, в 2 кварталі - 8,2 тис.м3. Фактично згідно довідки від 09.07.2018 №304 видобутку становить 19,35 тис.м3, в тому числі у 1 кварталі- 5,27 тис.м3, в 2 кварталі - 14,08 тис.м3.;
- не виконується програма в частині: пункту 9 Експлуатація родовища (річна продуктивність кар`єру - 10 тис.м3) (ІІІ кВ.2010). За даними ж Звітних балансів запасів корисних копалин за 2016 -2017 роки (форми 5-ГР) та довідки надрокористувача від 09.07.2018 № 304 (в частині видобутку за 2017, перше півріччя 2018 року) видобуток піску склав: 2016 рік: - 65, 3 тис.м3; 2017 рік - 44, 1 тис.м3; І півріччя 2018 року - 19, 35 тис.м3.
- враховуючи наявність порушень описаних в пунктах 1-4 не виконується Угода про умови користування надрами від 22.10.2008 №4735, а саме - стаття 4 пункт 5, якою передбачено здійснювати та фінансувати роботи у терміни та в межах, зазначених в Програмі робіт; додержання вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користування надрами; дотримуватися вимог, передбачених Дозволом та цією Угодою.
10. У приписі Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України від 13.07.2018 №380-18/02, зазначено про необхідність у строк до 13.08.2018 усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Західного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги відповідач зазначає, що у спірних правовідносинах Держгеонадра здійснювали державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України у межах наданих законом повноважень та за процедурою, передбаченою Законом України «Про основні засади державного нагляду «контролю) у сфері господарської діяльності».
12. Скаржник звертає увагу, що суди першої та апеляційної інстанцій у оскаржуваних судових рішеннях не вказували, які саме дії вчинялися Підприємством, з метою усунення порушень і які саме перешкоди у виконанні вимог припису чинилися відповідачем, При цьому, як стверджує відповідач, суд першої інстанції взагалі не наводить жодного документального доказу, який би свідчив про протиправність дій Держгеонадра.
13. На думку відповідача, підстави цього позову ґрунтуються на припущеннях, які, однак, не можуть бути підставою для скасування припису, який винесено у встановленій формі та з дотриманням процедури його прийняття, й так само не може бути підставою для скасування спірного припису суб`єктивна оцінка суду, яка полягає у нібито існуванні «об`єктивної неможливості усунути порушення».
14. У касаційній скарзі також стверджується, що можливе настання негативних наслідків у майбутньому, зокрема, у вигляді припинення права користування надрами, не є підставою звернення до адміністративного суду, адже предметом розгляду мають бути порушені права, свободи або законні інтереси у відповідності до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України.
15. Держгеонадра наполягає, що у спірному приписі чітко вказано на порушення, наприклад у його пункті 2, де вказано, що Підприємством не внесено зміни до спеціального дозволу на користування надрами. Ця процедура регулюється пунктом 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а тому посилання позивача на той факт, що їм «не зрозуміло яким чином усунути дані порушення», на думку відповідача, не може бути взято до уваги.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
16. Згідно з положеннями статей 60, 61 Кодексу України про надра, державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
17. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
18. Відповідно до статті 1 вказаного вище Закону, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;
заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
19. За правилами частини першої статті 5, частин 6-8 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.
Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.
Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.
Вимоги до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), внесення змін до них та звіту щодо їх виконання визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
20. Відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов`язані, зокрема: повно, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом; не допускати здійснення заходів державного нагляду (контролю) та інших заходів, що не відповідають або не встановлені цим Законом; дотримуватися встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.