ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 640/23453/19
адміністративне провадження № К/9901/35966/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/23453/19
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення коштів,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2020 року, ухвалене головуючим суддею Шейко Т.І.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Губської Л.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ від 28 жовтня 2019 року №1239ц про її звільнення з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
1.2. зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 на посаді, що є рівнозначною посаді прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
1.3. стягнути з відповідача на її користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 29 жовтня 2019 року по день винесення судом рішення по суті спору, без утримання податків та інших обов`язкових платежів та відшкодувати судові витрати.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка указує, що її звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) є протиправним, оскільки звільнення на підставі положень Закону № 1697-VII та Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), який набув чинності з 29 жовтня 2019 року, мало б відбуватися за наявності сукупно двох обставин, зокрема: 1) факту неподання у встановлений строк заяви про переведення та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, 2) факту ліквідації або реорганізації Генеральної прокуратури України чи скорочення чисельності прокурорів Генеральної прокуратури України. Водночас, ані ліквідації Генеральної прокуратури України, ані реорганізації або скорочення чисельності прокурорів не відбулося. В свою чергу, заяву про переведення та про намір пройти атестацію позивачка не подавала, оскільки усвідомлювала, що це суперечить діючому законодавству, зокрема Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), статті 12 Рекомендацій щодо припинення трудових прав з ініціативи роботодавця № 166.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. 11 серпня 2016 року у зв`язку зі зміною структури Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 призначена на посаду прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України, яку обіймала до часу звільнення.
4. Наказом Генерального прокурора України від 28 жовтня 2019 року №1239ц ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Службою безпеки України та Державною прикордонною службою України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України з 29 жовтня 2019 року, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, керуючись при цьому статтею 9 Закону № 1697-VII, підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.
6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що неподання позивачкою заяви до Генерального прокурора України про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію зумовило її звільнення, як передбачений Законом №113-ІХ спеціальний випадок застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, і для звільнення за вказаною підставою не є необхідним формальне проведення процедури ліквідації або реорганізації Генеральної прокуратури України як юридичної особи. Крім того, суди попередніх інстанцій указали на те, що Закон № 113-ІХ неконституційним не визнавався, а отже підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
7. 28 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржниця просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
8. В обґрунтування касаційної скарги скаржниця указує на те, що оскаржувані рішення ухвалені судами попередніх інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме Закону № 113-ІХ, а суд апеляційної інстанції у оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, від 16 травня 2019 року у справі № 820/10744/15, від 04 липня 2019 року у справі № 2а-108/12/2670, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/572/16, від 30 листопада 2020 року у справі № 815/7055/16.
8.1. Так, посилаючись на висновки Верховного Суду України та Верховного Суду, викладені у вказаних постановах, скаржниця наполягає на тому, що у спірному наказі безпідставно застосовано пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, оскільки ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивачка обіймала посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури не відбулося, а перейменування юридичної особи не може бути підставою для звільнення з органів прокуратури у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скороченням кількості прокурорів органу прокуратури.
8.2. Вказана підстава звільнення, на переконання скаржниці, не є самостійною і не створює наслідків у формі звільнення, оскільки не передбачена статтею 51 Закону №1697-VII, якою визначено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді. При цьому, згідно з частиною третьою статті 16 цього Закону прокурор може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом. За таких обставин, на думку скаржниці, відповідачем порушено також процедуру звільнення з посади прокурора, однак судами зазначені докази не досліджено та оцінки вказаному факту взагалі не надано, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
8.3. Наведені обставини у сукупності, на переконання скаржниці, свідчать про необґрунтованість висновку судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний наказ про звільнення виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом. При цьому, скаржниця уважає, що подальше вирішення справи потребує з`ясування обставин і дослідження доказів, отже наявні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції.
9. 28 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколов В.М.
10. Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 15 квітня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження відповідно до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
12. 03 лютого 2021 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
12.1. Зокрема, звертає увагу, що обов`язковою умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення, неподання відповідної заяви вказує на відсутність бажання позивачки щодо її переведення до відповідної прокуратури з дотриманням чітко визначеного Законом № 113-ІХ механізму. При цьому, ОСОБА_1 була обізнана щодо умов та процедур проведення атестації, у тому числі з можливими наслідками неподання заяви про переведення на посаду в Офісі Генерального прокурора та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію та звільненням на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Для звільнення у цьому порядку важливим є не юридичний факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів, а один з юридичних фактів, передбачених пунктом 19 «Прикінцевих і перехідних положень» Закону № 113-ІХ.
12.2. Також, відповідач зазначає, що правові висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 16 травня 2019 року у справі № 820/10744/15, від 04 липня 2019 року у справі № 2-а108/12/2670, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/572/16, від 30 листопада 2020року № 815/7055/16 та від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17, на які посилається позивачка у касаційній скарзі, не повинні були застосовуватися судами попередніх інстанцій, оскільки спірні правовідносини не є подібними.
12.3. Крім того, відповідач звертає увагу, що положення КЗпП України не підлягають застосуванню до правовідносин щодо звільнення прокурора з посади, оскільки пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі. При цьому, приписами пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ передбачено, що перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Джерела права
13. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон № 1697-VII.
15. Згідно зі статтею 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
16. Гарантії незалежності прокурора забезпечуються, зокрема, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності (пункт 1 частини першої статті 16 Закону №1697-VII).
17. Частиною третьою статті 16 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
18. Статтею 51 Закону № 1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.
19. Так, відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
20. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон № 113-ІХ яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.
21. Так, Законом № 113-ІХ статтю 51 Закону № 1697-VII доповнено частиною п`ятою, такого змісту: «на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження».
22. При цьому, абзацом четвертим пункту 2 розділу II Закону № 113-IX зупинено до 1 вересня 2021 року дію, серед іншого, статті 60 Закону № 1697-VII, яка визначає підстави звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
23. Відповідно до пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
24. Згідно з пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
25. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX).
26. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
27. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
28. Відповідно до пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».
29. Відповідно до пункту 9 розділу І Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
30. Пунктом 10 розділу І Порядку № 221 установлено, що заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.