ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 640/23495/19
адміністративне провадження № К/9901/36437/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора України про поновлення на роботі, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2021 року, прийняте у складі Добрівської Н.А., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Коротких А.Ю. (головуючий), Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора Р. Рябошапки від 29.10.2019 №1284ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора третього відділу процесуального керівництва Першого управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30.10.2019;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора третього відділу процесуального керівництва Першого управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України з 30.10.2019;
1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 30.10.2019 по дату винесення судового рішення.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що на момент його звільнення не було утворено Офіс Генерального прокурора, а Генеральна прокуратура України не була ліквідована, накази про скорочення штатної чисельності Генеральним прокурором не видавалися, що свідчить про відсутність правових підстав для звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Також підставою для винесення оскаржуваного наказу також був підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 113-ІХ від 19.09.2019 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів реформи органі прокуратури», яким передбачено можливість звільнення прокурорів у випадку неподання у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію. Форма такої заяви встановлена у додатку 2 до Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 221 від 03.10.2019, та така форма містить низку формулювань, які є дискримінаційними, суперечать загальновизнаним принципам та стандартам захисту прав та свобод людини, а також положенням Загальної декларації прав людини, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, Конституції України та законодавству України. До того ж, оскаржуваний наказ не містить конкретної підстави для звільнення, що, за твердженням позивача, поставило його у стан правової невизначеності, оскільки наказ не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення. Таким чином, під час звільнення позивача допущено грубі порушення законодавства, що вказує на протиправність такого звільнення та наявність підстав для поновлення порушених прав позивача шляхом визнання протиправним та скасування наказу Генеральної прокуратури України №1284ц від 29.10.2019, поновлення його на посаді та стягнення з Генеральної прокуратури України на його користь середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 з вересня 2003 року працював в органах прокуратури, з 29.08.2019 року - на посаді прокурора третього процесуального керівництва Першого управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими центрального апарату Державного бюро розслідувань Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України.
5. Керуючись статтею 9 Закону України «Про прокуратуру», підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», 29.10.2019 Генеральним прокурором прийнято наказ № 1284ц, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу забезпечення підтримання публічного обвинувачення управління підтримання публічного обвинувачення в суді Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 30.10.2019 року.
6. Позивач, вважаючи, що у відповідача не було правових підстав для його звільнення, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2021 року, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що неподання позивачем заяви встановленої форми про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір пройти атестацію є підставою для звільнення, для якої не є необхідним формальне проведення процедури ліквідації або реорганізації Генеральної прокуратури України.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
9. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
10. Нормативними підставами для касаційного оскарження судових рішень в цій справі позивач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
10.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду з питань застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
10.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що до позивача застосовано механізм звільнення, який порушує конституційні принципи (стаття 19 Конституції України) та окремі конституційні права громадян.
10.3. Скаржник зазначає, що на дату видання оскаржуваного наказу (29.10.2019) і на даний час відсутній факт ліквідації, реорганізації, скорочення штатної чисельності прокурорів Генеральної прокуратури України. Генеральним прокурором наказом № 358 від 27.12.2019 юридичну особу «Генеральна прокуратура України» перейменовано в «Офіс Генерального прокурора» без зміни ідентифікаційного коду юридичної особи. Вказана зміна назви не несе за собою жодних правових наслідків у виді ліквідації, реорганізації чи скорочення та подальше звільнення прокурора з цих підстав. Разом з тим, у даній справі, суди першої та апеляційної інстанції не з`ясували чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці та не навели жодного доводу чому перейменування юридичної особи ототожнено з процедурою ліквідації, реорганізації, скороченням штату. Судами не зроблено вірних і належних висновків з того, що не відбулось ані реорганізації, ані ліквідації Генеральної прокуратури - ця установа просто змінила свою назву. Скорочення ж штатної чисельності працівників Генеральної прокуратури, а також ліквідації підрозділу, де працював позивач, на дату звільнення позивача відповідачем здійснено не було. Недоведеність відповідачем наявності на момент звільнення позивача передбачених п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону №1697 підстав для цього повинна була зумовити визнання судом такого звільнення незаконним. Позивача звільнено з неіснуючих підстав і судом першої інстанції це визнано допустимим та законним.
10.4. Позивач також посилається на те, що судами не застосовано до даних правовідносин Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, який відповідно до його преамбули, є нормативним актом, що визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, натомість застосовано Закон № 113-ІХ, який суперечить вказаному вище закону та Конституції України, а тому застосуванню не підлягав. Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII носить спеціальний характер, тобто його застосування є пріоритетним у правовідносинах, учасником яких є органи прокуратури, прокурори та інші працівники органів прокуратури. Зокрема, судами першої та апеляційної інстанції не застосовано статтю 51 Закону України «Про прокуратуру», яка містить вичерпний перелік підстав для звільнення прокурора, серед яких відсутня підстава - неподання прокурором Генеральної прокуратури України прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію. Натомість, законодавець, ухваливши Закон №113 запровадив подвійне правове регулювання діяльності прокуратури України, повноважень Генерального прокурора, статусу прокурорів, порядку та підстав їх звільнення та призначення, тим самим грубо порушив приписи статей 8, 92 та 131-1 Конституції України. З огляду на викладене позивач наполягає на застосуванні судом під час перегляду оскаржуваного рішення саме норм Конституції України, як норм прямої дії, норм Закону № 1697-VII (як єдиного спеціального закону) та не застосуванні тих положень Закону №113, які суперечать Конституції України. Позивача звільнено на підставі Закону №113-ІХ, який не регулює статус прокурора, що свідчить про протиправність оскаржуваного наказу. Фактично позивача позбавили права на проходження атестації та продовження служби лише на підставі одного тільки факту відсутності заяви за формою, яку вимагав відповідач, форма яка містила протиправні вимоги: погодитись із своїм звільненням наперед, на майбутнє; надати згоду на використання щодо себе анонімної інформації, яка б не вимагала додаткового офіційного підтвердження, що суперечить статті 32 Конституції України, адже Законом № 113 надання такої згоди з боку прокурора не передбачено. В той час, як інші форми заяв про бажання прийняти участь в атестації та бути переведеним до Офісу Генерального прокурора не приймались взагалі.
10.5. Скаржник зазначає, що у даній справі відбулося втручання держави у приватне життя позивача без легітимної мети, чим порушено статтю 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої 17.07.1997. У цій адміністративній справі звільненню позивача з посади не передувала будь-яка індивідуальна оцінка його роботи на посаді прокурора, йому не інкриміновано жодних незаконних дій, прорахунків у роботі чи незадовільної поведінки, яка була б несумної зі статусом прокурора, навпаки, позивач неодноразово заохочувався керівництвом прокуратури, а також був нагороджений нагрудним знаком «Подяка за сумлінну службу в органах прокуратури» Генеральним прокурором України за зразкове ставлення до виконання службових обов`язків. У той же час на підставі одного тільки факту не написання заяви про намір пройти переатестацію, за зразком, який на думку позивача порушує його права, відповідачем прийнято рішення про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури взагалі. А таке звільнення зазвичай передбачене національним законодавством як крайній і найбільш суворий вид дисциплінарного покарання.
11. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
12. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
13. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
14. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
16. Статтями 2, 5 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
17. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
18. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
19. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
20. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
20.1. Статтею 14 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
20.2. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України «Про прокуратуру» кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
21. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
22. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
23. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
24. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
25. На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок №221).
26. Відповідно до пункту 1 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
27. Згідно з пунктами 2, 4 розділу 1 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
28. За приписами пунктів 9, 10 розділу І Порядку №221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.
28.1. Заява, вказана у пункті 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
29. Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Порядку № 221 після завершення строку для подання заяви, вказаної у пункті 9 розділу I цього Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів. Графік із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, номера службового посвідчення, інформації про дату, час та місце проведення тестування оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України не пізніше ніж за п`ять календарних днів до дня складання іспиту. Прокурор вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце складання іспиту з моменту оприлюднення відповідного графіка на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України.