ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2022 року
м. Київ
справа №240/4780/18
адміністративне провадження № К/9901/13585/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Стрелець Т.Г., Шарапи В.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сторчака В. Ю., Ватаманюка Р.В. Мельник-Томенко Ж. М. від 17.04.2019,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хорової Надії Володимирівни (далі також Управління ДАБІ у Житомирській області, головний інспектор відповідно, відповідачі), у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення № 120/17-а від 29.08.2017 головного інспектора будівельного нагляду Хорової Надії Володимирівни про скасування дії паспорта прив`язки №2 від 03.01.2017 тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 . Замовник - ФОП ОСОБА_1 (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2. В обґрунтуванні позовних вимог наводились аргументи про те, що скасований відповідачем паспорт прив`язки тимчасової споруди видано об`єктом нагляду з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і правил, а перевірка була проведена Управлянням ДАБІ у Житомирській області з порушенням встановленої законом процедури, зокрема, без участі позивача або її представника, яких з актом перевірки не ознайомлено та не вручено його копії, не ознайомлено з приписом і не вручено його копії, позбавлено права надати пояснення, зауваження та заперечення в разі необхідності усунути виявлені недоліки тощо.
3. Окрім цього, позивачка наполягала на тому, що відповідачі не наділені ні повноваженнями ні компетенцією скасовувати дію паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження торговельної діяльності, яка не є ані житловим будинком, ані господарською будівлею та спорудою.
4. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
5. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18.12.2018 позов задоволено, а саме - визнано протиправним та скасовано спірне рішення Управління ДАБІ у Житомирській області, вирішено питання про розподіл судових витрат.
6. Вирішуючи цей спір, суд першої інстанції дійшов висновків, що твердження відповідачів про видачу паспорту прив`язки з порушенням вимог пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №244 від 21.10.2011, та пункту 3.25а* ДБН 360-92** є безпідставними, оскільки, вказані норми регулюють відстань між житловими будинками та господарськими будівлями і спорудами, до яких спірна тимчасова споруда не належить.
7. Оскаржуваною у касаційному порядку постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
8. Приймаючи таку постанову, апеляційний суд виходив з того, що як встановлено судовим розглядом цієї справи та підтверджується наявними у ній матеріалами, дослідженими у судовому засіданні, об`єктом нагляду, в порушення вимог пункту 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності не визначалась відповідність намірів щодо розташування зазначеної вище тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасової споруди (у разі її наявності) та будівельним нормам.
9. Такі обставини підтверджуються відсутністю у справі заяви позивачки про можливість розміщення тимчасової споруди та повідомлення відділу економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації про відповідність намірів щодо місця розташування тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасової споруди та будівельним нормам.
10. При цьому, згідно з мотивами, наведеними апеляційним судом у своїй постанові, під час розгляду цієї справи у суді підтверджено, що паспорт прив`язки № 2 від 03.01.2017 виданий з порушенням державних будівельних норм, а саме: згідно креслення розпланування М 1:500, яке входить до складу паспорта прив`язки, передбачається встановлення тимчасової споруди на відстані 3,5 м від існуючої нежитлової будівлі, тобто без додержання вимог державних будівельних норм, зокрема, пункту 3.25а* ДБН 360-92** «Планування і забудова сільських і міських поселень», чим також порушено вимоги при видачі паспорта прив`язки, передбачені пунктом 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
11. Крім того, за висновками суду апеляційної інстанції, під час видання об`єктом нагляду скасованого у подальшому відповідачем паспорту прив`язки було також порушено вимоги пункту 5.4 ДБН В.2.2-23:2009 «Будинки і споруди. Підприємства торгівлі», а також пункт 1.14 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30.12.2014 №417, якими визначено, що:
- тимчасові споруди сезонної торгівлі, павільйони, кіоски тощо повинні розміщуватись до будинків та інших споруд на відстані. яку слід приймати залежно від ступеня їх вогнестійкості згідно з ДБН 360. але не менше 10 м.;
- тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально- культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків, відповідно до затвердженого плану-схеми повинні розміщуватися на відстані не менше 10 м від інших будівель та споруд, крім випадків, коли згідно з будівельними нормами потрібна більша протипожежна відстань або коли їх можна встановлювати біля зовнішніх стін без отворів, які відповідають вимогам будівельних норм до протипожежних стін.
12. Отже, враховуючи зазначені норми законодавства, колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку про видачу вказаного вище паспорта прив`язки з порушенням протипожежних вимог, передбачених будівельними нормами та вимогами законодавства, що не було спростовано стороною позивачки під час судового розгляду цієї справи.
13. Беручи до уваги встановлені обставини цієї справи, вимоги законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду констатувала, що Управлінням ДАБІ у Житомирській області правомірно та за наявності достатніх підстав, прийнято спірне рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14. Не погоджуючись з постановою апеляційного суду, позивачка подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати й залишити в силі рішення суду першої інстанції.
15. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Попільнянської РДА від 03.01.2017 був виданий паспорт прив`язки №2 Тимчасової споруди «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 , замовником якого є ФОП ОСОБА_1 .
17. Відповідно до статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 та на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України №1000 від 23.06.2017 «Про затвердження плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на III квартал 2017 року», направлення на проведення планової перевірки № 41/17-а від 19.07.2017 головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області Хоровою Надією Володимирівною в період з 01.08.2017 по 29.08.2017 проведена планова перевірка відділу економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації (далі також об`єкт нагляду), за результатами якої складено акт від 29.08.2017.
18. Як вбачається із зазначеного акту, перевіркою встановлено, що паспорт прив`язки № 2 від 03.01.2017 виданий з порушенням державних будівельних норм, а саме: згідно креслення розпланування М 1:500, яке входить до складу паспорта прив`язки, передбачається встановлення тимчасової споруди на відстані 3,5 м від існуючої нежитлової будівлі з недодержанням вимог державних будівельних норм, а саме пункту 3.25а* ДБН 360-92** «Планування і забудова сільських і міських поселень», чим також порушено вимоги пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності при видачі паспорта прив`язки тимчасової споруди «Торгівельний павільйон» по АДРЕСА_1 , ФОП ОСОБА_1 .
19. Рішенням Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області від 29.08.2017 №120/17-а скасовано дію паспорту прив`язки №2 від 03.01.2017, як такого, що прийнятий з порушенням вимог пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та пункту 3.25а* ДБН 360-92** «Планування і забудова сільських і міських поселень».
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. У касаційній скарзі наводяться аргументи про те, що оскаржувана постанова апеляційного суду, на переконання скаржниці, за своєю формою і змістом є незаконною та необґрунтованою, оскільки при її постановленні судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.
21. Зокрема скаржниця зазначає, що єдиним нормативно - правовим актом, який регулює порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, є Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.
22. ОСОБА_1 наголошує, що з аналізу норм вищевказаного Порядку не вбачається наявності у відповідачів будь-яких правових підстав для скасування дії спірного паспорта прив`язки, оскільки нею були надані уповноваженому державному органу усі необхідні документи для його оформлення, реєстрації та видачі, а також були відсутні жодні підстави для відмови у його не наданні або анулюванні.
23. Позивачка у своїй касаційній скарзі також відзначає, що посилання відповідачів на порушення об`єктом нагляду вимог пункту 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та пункту 3.25а* ДБН 360-92** «Планування і забудови сільських і міських поселень», є безпідставним, оскільки цими нормами регулюється питання визначення відстані саме між житловими будинками і господарськими будівлями та спорудами, яку слід приймати відповідно до санітарних норм за таблицею 3.2а та протипожежних норм згідно з таблицею 1 додатка.
24. Однак, як вважає позивачка, тимчасова споруда не є ані житловим будинком, ані господарською будівлею та спорудою у розумінні Порядку прийняття в експлуатацію і проведення технічного обстеження індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, громадських будинків та будівель і споруд сільськогосподарського призначення I та II категорій складності, які збудовані без дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 24.04.2015 №79, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.05.2015 а №547/26992; а також не підпадає під визначення поняття житлового будинку відповідно до статей 379-380 Цивільного кодексу України, статті 1 Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку».
25. Скаржниця звертає увагу й на те, що на її думку, повноваженнями, встановленими пунктом 2.4 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, у спірному випадку був наділений виключно відділ містобудування, архітектури та житлово - комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації. Однак у спірних правовідносинах відповідач усупереч вимог закону такі повноваження привласнив собі.
26. Касаційна скарга також містить доводи й про те, що у порушення вимог норм статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідачами було проведено плановий захід державного архітектурно-будівельного нагляду без її участі або участі представника, з актом перевірки не ознайомлено і його копію не вручено, а також не вручено припис, позбавлено права надати пояснення, зауваження та заперечення в разі необхідності усунути виявлені недоліки (при наявності) тощо.
27. Окрім цього, позивачка зазначає, що з спірного рішення взагалі незрозуміло, які порушення вона допустила, які б стали правовою підставою для скасування дії дозвільного документа.
28. Наполягає скаржниця і на тому, що при розгляді справи в суді апеляційної інстанції було допущено порушення норм процесуального права, зокрема, не забезпечено її право на участь в розгляді справи відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
29. З цього приводу ОСОБА_1 наводить доводи про те, що ухвалою апеляційного суду від 14.03.2019 . розгляд справи призначено на 11 годину 10 хвилин 10.04.2019. Для реалізації свого права прийняти участь у розгляді справи нею було подано до суду заяву про розгляд справи в режимі відеоконференції, у зв`язку з перебуванням на 23-24 тижні вагітності, що підтверджується наданими суду документами, а саме - довідкою №43 від 01.04.2019.
30. Тобто, як стверджує скаржниця, вона за станом здоров`я та матеріальним становищем не могла з`явитися до суду, який знаходиться на значній відстані від її місця проживання, та мала на утриманні ще двох малолітніх дітей. Ухвалою ж від 28.03.2019 апеляційним судом її клопотання щодо розгляду справи в режимі відеоконференції не задоволено, з надуманих, як вона вважає, мотивів й відхилено. При цьому, з невідомих, на думку позивачки, причин розгляд справи перенесено з 10.04.2019 на 17.04.2019 без належного повідомлення її про час і місце розгляду справи.
31. Такі обставини і дії суду апеляційної інстанції, як вважає ОСОБА_1 , позбавили її права на справедливий суд, що є неприпустимим.
32. У відзиві на касаційну скаргу відповідачі висловлюють позицію про те, що її вимоги є безпідставними і такими, які не підлягають задоволенню, висловлені у скарзі доводи і аргументи не спростовують висновків апеляційного суду і не можуть слугувати підставою для скасування по суті правильного, законного і обґрунтованого судового рішення, яке оскаржується.
33. Зокрема, відповідачі стверджують, що наявність виявлених під час проведення перевірки порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил об`єктом нагляду підтвердилась за наслідками судового розгляду цієї справи і ці обставини позивачкою не спростовані.
34. Що ж до аргументів касаційної скарги про порушення відповідачами процедури проведення перевірки, то з цього приводу у відзиві на касаційну скаргу вказується, що така перевірка була проведена у відповідності до вимог статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698.
35. Так, відповідачі вказують, що на виконання вищевказаних актів законодавства з актом перевірки ознайомлено особисто начальника відділу економіки, агропромислового розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Попільнянської районної державної адміністрації Підлужну Т.І. При цьому, акт перевірки від 29.08.2017 підписано та отримано без зауважень та заперечень, спірне рішення у визначений законодавством строк надіслано об`єкту нагляду, а інформація про скасування дії рішення об`єкта нагляду оприлюднено на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
36. Повноваження ж Держархбудінспекції щодо скасування рішення об`єкта нагляду стосовно видання паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, як зауважують відповідачі, випливає з приписів статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду і прямо передбачені законодавством, у зв`язку х чим доводи касаційної скарги щодо відсутності такої компетенції в Управління ДАБІ у Житомирській області є безпідставними.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
37. Відповідно до частин другої, четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
38. На виконання частини четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» затверджено Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, згідно з пунктом 1.12 якого при розміщенні ТС ураховуються всі наявні планувальні обмеження, передбачені будівельними нормами.
39. Пунктами 2.4, 2.5 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
40. У разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю. У такому випадку строк розгляду заяви становить п`ятнадцять робочих днів.
Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом трьох робочих днів з дня такого визначення відповідності намірів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС.
41. Згідно з пунктом 5.4 ДБН В.2.2-23:2009 «Будинки і споруди. Підприємства торгівлі» визначено, що тимчасові споруди сезонної торгівлі, павільйони, кіоски тощо повинні розміщуватись до будинків та інших споруд на відстані. яку слід приймати залежно від ступеня їх вогнестійкості згідно з ДБН 360-92** «Планування і забудови сільських і міських поселень» але не менше 10 м.
42. Пунктом 3.25а* ДБН 360-92** визначено, що відстань між житловими будинками та господарськими будівлями та спорудами слід приймати відповідно до санітарних норм за таблицею 3.2а та протипожежних норм згідно з таблицею 1 додатка 3.1.
43. Відповідно до таблиці 1 додатка 3.1 ДБН 360-92** (обов`язковий) передбачено, що мінімальна протипожежна відстань між будівлями та спорудами повинна становити не менше 6 метрів.
44. При цьому, пунктом 1.14 Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України 30.12.2014 №417, передбачено, що тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально - культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків, відповідно до затвердженого плану-схеми повинні розміщуватися на відстані не менше 10 м від інших будівель та споруд, крім випадків, коли згідно з будівельними нормами потрібна більша протипожежна відстань або коли їх можна встановлювати біля зовнішніх стін без отворів, які відповідають вимогам будівельних норм до протипожежних стін.
45. Частиною першою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній станом на час проведення відповідачами перевірки та прийняття спірного рішення, встановлено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
46. За змістом пункту 6 абзацу першого, абзацу третього частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у цій же редакції у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, головний інспектор будівельного нагляду повідомляє голову відповідного органу місцевого самоврядування для прийняття рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності винної особи.
47. Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
48. Відповідно до вищевказаної правової норми затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, у розумінні пункту 3 якого основними завданнями нагляду є:
1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;
2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;
3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.