ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 560/1670/19
адміністративне провадження № К/9901/34070/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів Шарапи В.М., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, третя особа - Печеська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області, про скасування рішення, за касаційною скаргою Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Матохнюка Д.Б., Боровицького О.А., Шидловського В.Б. від 06.11.2019,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (далі також Лісовогринівецька сільрада, відповідач), третя особа - Печеська загальноосвітня школа І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (далі також Печеська ЗОШ, третя особа), у якому просила скасувати рішення №1 сесії Лісовогринівецької сільської ради від 26.02.2019 «Про створення та перейменування опорного закладу та його філії» (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2. Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 посилалася на те, що є матір`ю семи дітей, у тому числі трьох з інклюзією, які відвідували Печеську загальноосвітню шкоду І-ІІ ступенів без використання автобусного підвозу. Проте, оскарженим рішенням реорганізовано Печеську загальноосвітню школу І-ІІ ступенів в Печеську початкову школу.
3. Позивачка у своїй позовній заяві стверджувала, що внаслідок зазначеної реорганізації, діти повинні будуть відвідувати Стуфчинецьку загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів, яка знаходиться на відстані близько 12 км від села, в якому вони проживають. Як наслідок, на переконання ОСОБА_1 , відповідачем допущено порушення вимог пункту 2.4 Державних санітарних правил і норм влаштування, утримання загальноосвітніх навчальних закладів та організації навчально-виховного процесу ДСанПіН 5.5.2.008-01, затверджених постановою Головного державного санітарного лікаря України від 14.08.2001 №63 та погоджених листом Міністерства освіти і науки України від 05.06.2001 №1/12-1459, щодо максимальних радіусу обслуговування учнів шкіл ІІ-ІІІ ступенів та відстані транспортної доступності.
4. Крім того, у позовній заяві наголошувалось, що щоденний переїзд до школи у понад 25 км по дорозі з відсутнім твердим покриттям, зумовить негативний вплив на здоров`я дітей, призведе до додаткових витрат сім`ї та створить загрозу безпеці учнів під час їх підвезення до місця навчання.
5. ОСОБА_1 наполягала й на тому, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем без урахування потреб територіальної громади та з порушенням порядку створення опорних закладів, а також зазначала, що це рішення за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», на її думку, відноситься до регуляторного акту. Однак, як стверджує позивачка, відповідачем не були дотримані спеціальні процедури, встановлені для порядку його ухвалення, чим порушено її та мешканців сіл Аркадіївці, Моломолинці та Печеськи права, визначені статтею 6 зазначеного Закону.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 30.07.2019, у задоволенні позову відмовлено.
7. Висновки суду першої інстанції ґрунтуються на тому, що оскаржуване рішення є актом індивідуальної дії, а тому права позивачки не порушені. Суд констатував, що оскільки судовому захисту підлягають лише порушені права, свободи та інтереси позивача то у спірному випадку відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 06.11.2019 рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позовних вимог, а саме - скасовано рішення №1 сесії Лісовогринівецької сільської ради від 26.02.2019 року «Про створення та перейменування опорного закладу та його філії».
9. Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції, проаналізувавши норми Закону України Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», Положення про освітній округ та Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010, дійшов висновку про те, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку.
10. Проте, за висновками апеляційного суду, суд першої інстанції не врахував, що оскаржуване рішення впливає на таке важливе конституційне право позивача (її дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті такого рішення.
11. Крім того, апеляційний суд, встановив, що серед дітей позивачки є діти інваліди з дитинства, які мають обмежені фізичні можливості, однак відповідачем, при прийнятті оскаржуваного рішення, не було враховано інтереси, стан здоров`я та рекомендації дітей інвалідів не лише позивачки, а усіх таких дітей, які проживають у цій місцевості, як то перевезення таких дітей спеціально облаштованим автобусом, і можливість такого перевезення згідно лікарських рекомендацій.
12. У зв`язку з тим, що такі обставини не були належним чином з`ясовані та не враховані відповідачем під час прийняття спірного рішення, апеляційний суд визнав таке рішення передчасним.
13. У постанові апеляційного суду звернуто увагу й на те, що відповідно до статті 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблей ООН від 20.11.1989 № 44/25 та ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
14. Отже, у випадку наявності будь-якої правової колізії, неповноти, нечіткості або суперечливості законодавства, що регулює спірні правовідносини, які стосуються інтересів дітей, з урахуванням положень статті 3 Конвенції «Про права дитини», пріоритети повинні надаватися якнайкращому забезпеченню інтересів дітей.
15. Ураховуючи також і те, що аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах вже була викладена у постановах Верховного Суду від 14.08.2018 (справа №359/6814/17) та від 06.02.2019 (справа №720/1536/16-а), суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16. Не погоджуючись з вищевказаною постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 є матір`ю дітей 2005, 2009, 2010, 2013, 2014 та 2018 року народження, що підтверджується посвідченням, виданим 14.06.2012 відділом у справах сім`ї, молоді та спорту Хмельницької районної державної адміністрації. Троє із вказаних дітей з інклюзією та є учнями Печеської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів.
18. Розпорядженням сільського голови Лісовогринівецької сільської ради №11-о від 28.01.2019 «Про скликання 46-ї сесії Лісовогринівецької сільської ради» скликано 46 чергову сесію Лісовогринівецької сільської ради та, зокрема, винесено на її розгляд питання щодо створення та перейменування опорного закладу та його філії.
19. 28.01.2019 на офіційному сайті Лісовогринівецької сільської ради (htpp://lisovogrynivecka-rada.gov.ua) в розділі «Проекти рішень» опубліковано проект рішення 46 чергової сесії від 26.02.2019 «Про створення та перейменування опорного закладу та його філії».
20. Відповідно до питання №1 порядку денного Протоколу засідання постійної депутатської комісії з питань соціального захисту населення, освіти, фізичного виховання, культури, релігії та міграції, охорони здоров`я та соціальної політики від 08.02.2019, предметом розгляду цієї комісії було питання щодо створення та перейменування опорного закладу та його філії.
21. На 46 черговій сесії Лісовогринівецької сільської ради 26.02.2019 прийнято рішення №1 «Про створення та перейменування опорного закладу та його філії» яким, відповідно до пункту 1 реорганізовано Аркадіївецьку загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 25879855), Гнатовецьку загальноосвітню школу I-II ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 23563817), Печеську загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 25978965), Терешовецьку загальноосвітню школу І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 25978284), Шпичинецьку загальноосвітню школу І ступеня Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 22765217) шляхом приєднання до Стуфчинецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 33457386) з пониженням ступеня в Аркадіївецьку початкову школу, Гнатовецьку початкову школу, Печеську початкову школу, Терешовецьку початкову школу, Шпичинецьку початкову школу, як філію, без права юридичної особи.
22. Згідно з пунктами 2, 3 вказаного рішення вирішено створити опорний заклад освіти - Стуфчинецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району, Хмельницької області (ЄДРПОУ 33457386) шляхом приєднання Аркадіївецької початкової школи, Гнатовецької початкової школи, Печеської початкової школи, Терешовецької початкової школи, Шпичинецької початкової школи Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області. Перейменувати опорний заклад «Стуфчинецька загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області» у «Стуфчинецький ліцей Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області», скорочена назва: Стуфчинецький ліцей (ЄДРПОУ 33457386).
23. Також, пунктом 4 рішення вирішено вважати, що «Стуфчинецький ліцей Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області» (ЄДРПОУ 33457386) є правонаступником усіх майнових та немайнових прав та об`єктів, Стуфчинецької загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 33457386) та Аркадіївецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 25879855), Гнатовецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 23563817), Печеської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 25978965), Терешовецької загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 25978284), Шпичинецької загальноосвітньої школи І ступеня Лісовогринівецької сільської ради Хмельницького району Хмельницької області (ЄДРПОУ 22765217).
24. Вважаючи, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем з порушенням вимог Конституції та законів України, її прав ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
25. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги відповідач посилається на те, що спірне рішення прийнято Лісовогринівецькою сільрадою у передбачений законодавством спосіб та з урахуванням усіх обставин, які мають значення для його прийняття, а також у межах наданих цьому органу повноважень й з метою забезпечення надання якісних освітніх послуг відповідно статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 61,66 Закону України «Про освіту», статей 9,11 Закону України «Про загальну середню освіту», Положення про освітній округ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.2010 №777, Кодексу законів про працю України, Цивільного кодексу України.
26. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції надав неналежну та помилкову оцінку аргументам позивачки про те, що серед її дітей є діти - інваліди з дитинства, що свідчить про їх обмежені фізичні можливості та наявність певних застережень для їх здоров`я та, нібито, необхідність перевезення таких дітей спеціально облаштованим автобусом.
27. На підтримку такого аргументу скаржник наводить доводи про те, що до моменту прийняття спірного рішення до відповідача не надходило жодних письмових звернень від директорів закладів загальної середньої освіти Лісовогринівецької сільради та батьків учнів щодо перевезення дітей з особливими освітніми потребами спеціально облаштованим автобусом.
28. Лісовогринівецька сільрада вказує і на те, що нею 19.11.2019 було направлено лист до Управління соціального захисту населення Хмельницької РДА Хмельницької області за вих. № 1622 стосовно інформації про перебування на черзі для отримання інвалідного візка дітей позивачки та лист до Хмельницького районного інклюзивного-ресурсного центру Гвардійської сільської ради за вих. №1629 від 20.11.2019 щодо звернення ОСОБА_1 для проведення комплексної психолого-педагогічної оцінки розвитку її дітей.
29. Відповідач стверджує, що як вбачається з отриманої відповіді від Управління соціального захисту населення Хмельницької РДА Хмельницької області особи, вказані в листі Лісовогринівецької сільської ради, не перебувають на обліку в Централізованому банку даних з проблем інвалідності щодо отримання інвалідного візка, а Хмельницький районний інклюзивного-ресурсний центр Гвардійської сільської ради повідомив, що ОСОБА_1 для проведення комплексної психолого-педагогічної оцінки розвитку її дітей не зверталась.
30. З урахуванням цих обставин, відповідач вважає, що прийняте ним рішення відповідає закону і помилково скасовано оскаржуваною постановою суду апеляційної інстанції.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
31. Так, згідно з приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до абзацу 2 пункту тридцятого частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
33. Згідно з положеннями частини четвертої статті 36 Закону України «Про освіту» та частини шостої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).
34. Повноваження районних та обласних рад визначені статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в України». Зі змісту даної статті вбачається, що до виключних повноважень районної ради не відноситься вирішення питань про утворення чи ліквідацію навчальних закладів комунальної форми власності.
35. Разом з тим, відповідно до пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради (селищної, сільської, міської).
36. Порядок утворення та основні засади діяльності освітнього округу визначаються Положенням про освітній округ, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 27 серпня 2010 року № 777.