ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 620/3527/20
адміністративне провадження № К/9901/10181/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №620/3527/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «СВІТЛА САДИБА»
до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальне підприємство «ПАРКУВАННЯ ТА РИНОК» Чернігівської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «СВІТЛА САДИБА» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.11.2020 (головуючий суддя: Заяць О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021 (колегія у складі: головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів Земляної Г.В., Сорочка Є.О.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «СВІТЛА САДИБА» звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Комунального підприємства «ПАРКУВАННЯ ТА РИНОК» Чернігівської міської ради, в якому позивач просив:
- визнати бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, що полягає у:
нескладенні протоколу про адміністративне правопорушення, нерозгляді справи про адміністративне правопорушення та ненакладенні адміністративного стягнення на посадових осіб Комунального підприємства «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради, відповідальних за вчинення порушення, що полягає у використанні земельної ділянки кадастровий номер 7410100000:01:012:0199 не за цільовим призначенням, встановленого відповідно до Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 05.12.2019 №582-ДК/681/АП/09/01/-19, складеного Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області, Акту обстеження земельної ділянки від 05.12.2019 № 582-ДК/242/АО/Ю/01/-19, складеного Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області та Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 12.03.2020 №205- ДК/120/АП/09/01/-20, складеного Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області;
невнесенні у встановленому порядку до Чернігівської міської ради клопотання щодо припинення права користування земельною ділянкою Комунальним підприємством «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради кадастровий номер 7410100000:01:012:0199 відповідно до закону - на підставі пункту ґ) статті 141 Земельного кодексу України; не вжиття Відповідачем заходів щодо відшкодування в установленому законодавством порядку шкоди, заподіяної внаслідок використання КП «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради земельної ділянки кадастровий номер 7410100000:01:012:0199 не за цільовим призначенням у розмірі 13 531,80 грн., про розрахунок якої було повідомлено відповідно до листа від 05.08.2020 № 28-25-0.16-567/90-20 - протиправною;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області:
скласти протокол про адміністративне правопорушення, розглянути справу про таке адміністративне правопорушення та накласти адміністративне стягнення на посадових осіб Комунального підприємства «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради, відповідальних за вчинення порушення, що полягає у використанні земельної ділянки кадастровий номер 7410100000:01:012:0199 не за цільовим призначенням, встановленого відповідно до Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 05.12.2019 №582-ДК/681/АП/09/01/-19, складеного Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області, Акту обстеження земельної ділянки від 05.12.2019 № 582-ДК/242/АО/Ю/01/-19, складеного Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області та Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельною ділянкою від 12.03.2020 №205-ДК/120/АП/09/01/-20, складеного Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області;
подати у встановленому порядку до Чернігівської міської ради клопотання щодо припинення права користування земельною ділянкою Комунальним підприємством «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради кадастровий номер 7410100000:01:012:0199 відповідно до закону - на підставі п. ґ) статті 141 Земельного кодексу України та вжити заходи щодо відшкодування в установленому законодавством порядку шкоди, заподіяної внаслідок використання Комунальним підприємством «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради земельної ділянки кадастровий номер 7410100000:01:012:0199 не за цільовим призначенням у розмірі 13 531,80 грн., про розрахунок якої було повідомлено відповідно до листа від 05.08.2020 № 28-25-0.16-567/90-20.
2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що відповідач окрім проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та складання відповідних актів та приписів та проведення розрахунку заподіяної шкоди - не вчинив інших дій, направлених на припинення порушення КП «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради, які повинні бути вчинені відповідачем в рамках покладених на нього повноважень в сфері державного контролю за використанням земельних ділянок.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.11.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідно до положень статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" до повноважень державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель належить складання актів перевірок чи протоколів про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розгляд відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подання в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріалів перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності. Зазначені повноваження є виключними повноваженнями Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області. З огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 22.03.2021 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «СВІТЛА САДИБА» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що формальне посилання судів першої та апеляційної інстанції на відсутність можливості суду втручатись у дискреційні повноваження відповідача фактично призводить до того, що бездіяльність відповідача, яка полягає в тому, що факт порушення земельного законодавства ним було встановлено та зафіксовано, але жодних дій на припинення такого порушення та притягнення винних осіб до відповідальності не вчинено - триває та буде тривати надалі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 22.03.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 05.04.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «СВІТЛА САДИБА» на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.11.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2021 у справі за вищевказаним позовом.
10. Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як встановлено судами попередніх інстанції, у грудні 2019 року Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області на підставі інформації, викладеної у листі позивача, було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:012:0199 на території Чернігівської міської ради.
12. Перевіркою встановлено, що рішенням 39 сесії 6 скликання Чернігівської міської ради від 06.05.2014 комунальному підприємству "Паркування та ринок" Чернігівської міської ради затверджено проект землеустрою щодо відведення та надано земельну ділянку площею 0,2027 га (кадастровим номером 7410100000:01:012:0199) у постійне користування по проспекту Миру, вздовж території заводу "Жовтневий молот" для розміщення автостоянки. Відповідно до відомостей Державного земельного кадастру цільове призначення земельної ділянки - " 02.09 для будівництва і обслуговування паркінгів та автостоянок на землях житлової та громадської забудови".
13. У ході перевірки встановлено, що фактично земельна ділянка з кадастровим номером 7410100000:01:012:0199 використовується для здійснення комерційної діяльності (роздрібної торгівлі), тобто фактичне використання земельної ділянки не відповідає її цільовому призначено, встановленому при передачі земельної ділянки у користування.
14. За наслідками перевірки відповідачем складено Акт обстеження земельної ділянки від 05.12.2019 №582-ДК/242/АО/Ю/01/-19, Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 05.12.2019 №582-ДК/681/АП/09/01/-19.
15. Разом з тим, на адресу КП "Паркування та ринок" Чернігівської міської ради направлено припис від 19.12.2019 №582/ДК/0176Пр/03/01/-19 про усунення виявлених порушень.
16. 12.03.2020 проведено перевірку виконання вимог зазначеного припису та усунення виявлених порушень.
17. За результатами перевірки встановлено, що вимоги припису від 19.12.2019 виконані не були, про що складено відповідний акт від 12.03.2020 №205- ДК/102/АП/09/01/-20 та повторно направлено припис про усунення порушення від 02.04.2020 №205-ДК/0039Пр/03/01/-20.
18. Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області що невчинення дій для припинення третьою особою порушення вимог земельного законодавства та притягнення винних осіб до відповідальності, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля визначені Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".
23. Відповідно до статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону.
24. В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
25. Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.
26. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.
27. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
28. За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:
а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;
б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;
в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;
г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;
д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;
є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.
Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".
Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.
Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.
29. З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.
30. Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.