ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 806/1243/17
провадження № К/9901/3555/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради, третя особа - Приватне підприємство «ДБР-3», про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Токаревої М.С. від 20 листопада 2017 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сушка О.О.. Совгири Д.І.. Сушка О.О. від 17 грудня 2019 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
1. Відповідачем прийнято рішення, яким погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами третій особі. Уважаючи рішення відповідача незаконним, оскільки прийняте з грубим порушенням норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту обласної ради, позивач звернувся до суду з позовом.
2. Зважаючи на підстави позову, обставини справи та доводи касаційної скарги при розгляді справи, Суду слід встановити: 1) чи дотримано відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення процедуру його прийняття? 2) чи впливають процедурні порушення на правильність рішення? 3) чи виконано судом апеляційної інстанції, при новому перегляді рішення суду першої інстанції, вимоги частини п`ятої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
3. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Житомирської обласної ради, третя особа - Приватне підприємство «ДБР-3», у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 522 «Про розгляд клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ПП «ДБР-3».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуване рішення прийнято в межах повноважень та у спосіб, що передбачені статтями 43, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
6. Оскаржуване рішення прийнято з дотриманням порядку, визначеного Регламентом роботи обласної ради VІІ скликання від 26 листопада 2015 року.
7. До повноважень відповідача законом не віднесено перевірка обставин впливу видобутку корисних копалин на навколишнє середовище.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2018 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги задоволено.
9. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що на голосування ради було поставлено питання, яке не виносилось на розгляд сесії. У порушення вимог Регламенту головуючий поставив на обговорення питання не рішення профільного комітету про відмову у наданні погодження, а питання про позитивне вирішення заяви про надання відповідного погодження на користування надрами.
10. При підготовці до розгляду та в процесі прийняття спірного рішення не було забезпечено прозорого та доступного розповсюдження важливої інформації щодо техногенної безпеки та розробки Південної ділянки Давидківського родовища ільменіт-апатитових руд.
11. Права позивача порушені, оскільки він є тією особою (зацікавленою громадськістю), яка має серед інших прав, право на доступ до інформації та доступ до правосуддя у випадку порушення її прав та законних інтересів.
12. Постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2018 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
13. Направляючи справу на новий апеляційний розгляд, Верховний Суд виходив із того, що суд апеляційної інстанції не досліджував оскаржуване рішення на відповідність критеріям, визначеним статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, залишивши поза увагою зміст та суть спірних правовідносин. Суд апеляційної інстанції обмежився лише встановленням фактів процедурних порушень під час прийняття такого рішення, не дослідивши того, чи могли такі порушення вплинути на правильність цього рішення.
14. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року залишено без змін.
15. Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що саме по собі порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень може бути підставою для його скасування лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. У цій справі, враховуючи обставини прийняття оскаржуваного рішення, формальне недотримання черговості голосування за проекти рішень, не вплинула на результат його прийняття, про що свідчить голосування депутатів за повернення до повторного голосування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій установлено, що до Житомирської обласної ради надійшло звернення Державної служби геології та надр України від 06 січня 2017 року щодо погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами ряду підприємств, у тому числі, Приватному підприємству «ДБР-3».
18. Рішенням Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 522 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами Приватному підприємству «ДБР-3» з метою видобування ільменіт-апатитових руд Південної ділянки Давидківського родовища, що знаходиться у Народицькому районі Житомирської області.
19. Уважаючи рішення Житомирської обласної ради від 23 лютого 2017 року № 522, яким погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами Приватному підприємству «ДБР-3» незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
20. Касаційна скарга обґрунтована тим, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем було порушено вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Житомирської обласної ради. Незважаючи на те, що профільною комісією ради було підготовлено рекомендації щодо відмови у погодження надання спеціальних дозволів, в порушення вимог Регламенту Житомирської обласної ради, 23 лютого 2017 року на пленарному засіданні Житомирської обласної ради було поставлено на голосування питання «про підтримку» надання спеціального дозволу замість «відмови» у наданні спеціального дозволу ПП «ДБР-3».
21. Позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій не з`ясовано чи було радою прийняте правильне по суті рішення на яке не впливає порушення процедури його прийняття.
22. Скаржник вказує на те, що Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалюючи постанову від 17 грудня 2019 року порушив частину п`яту статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно із якою, висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи, і не дослідив того, чи могли процедурні порушення вплинути на правильність прийнятого радою рішення.
23. Житомирською обласною радою подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
24. Відповідно до пункту 22 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу.
25. Згідно із частинами першою, четвертою статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
26. Частинами першої, другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
27. Рішенням першої сесії VII скликання Житомирської обласної ради від 26 листопада 2015 року № 17 затверджено Регламент роботи обласної ради VII скликання (далі - Регламент), яким врегульовано порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради, порядок роботи сесій та пленарних засідань ради, тощо, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією України і законами України.
28. Відповідно до статей 13, 15 Регламенту розпорядження голови ради про скликання сесії із зазначенням питань, які вносяться на розгляд ради, місця і часу проведення сесії оприлюднюються на офіційному веб-сайті обласної ради, в газеті «Житомирщина» та інших засобах масової інформації, а також направляються індивідуально кожному депутату, в тому числі головам фракцій, не пізніш як за десять днів до її відкриття, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії, із зазначенням часу, місця проведення та рекомендованих питань для розгляду на сесії.