ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2022 року
м. Київ
справа №280/63/20
адміністративне провадження № К/9901/7662/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 280/63/20
за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 (головуючий суддя Калашник Ю.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 (колегія у складі: головуючого судді Кругового О. О., суддів: Прокопчук Т. С., Шлай А. В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2020 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» (далі - АТ «Запоріжгаз») до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) про визнання протиправною та скасування постанови № 2833 від 13.12.2019 року «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
2. В обґрунтування адміністративного позову позивач вказував на те, що Акціонерним товариством «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» законно відмовлено представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу.
Позивач зазначає, що відповідно до ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Також, позивач вказує на те, що при прийнятті оскаржуваної постанови НКРЕКП було порушено порядок проведення засідання, визначений Законом та власним Регламентом. Таким чином, відповідачем порушений порядок та процедуру прийняття оскаржуваної постанови
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 позов задоволено повністю. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2833 від 13.12.2019 року «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 залишено без змін.
5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що АТ «Запоріжгаз» законно відмовлено представникам НКРЕКП у проведенні перевірки ліцензованої діяльності, і підстав вважати таку відмову позивача безпідставною немає.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021, в якій просив скасувати вказані рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, висновки судів щодо невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428 не могли бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення планової перевірки дотримання позивачем ліцензійних умов відповідного виду діяльності. Отже, АТ «Запоріжгаз» було зобов`язано допустити працівників НКРЕКП до проведення планової перевірки.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. 05.03.2021 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
9. Ухвалою Верховного Суду від 15.03.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.02.2021.
10. Ухвалою Верховного Суду від 13.04.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до постанови НКРЕКП від 26.03.2019 № 425 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «ВІННИЦЯГАЗ», ПАТ «ВОЛИНЬГАЗ», ПАТ «ДНІПРОГАЗ», ПАТ «ДНІПРОПЕТРОВСЬКГАЗ», ПАТ «ЖИТОМИРГАЗ», ПАТ «ЗАКАРПАТГАЗ», ПАТ «ЗАПОРІЖГАЗ», ПАТ «ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ», ПАТ «КИЇВОБЛГАЗ», ПАТ «КРИВОРІЖГАЗ», ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», ПАТ «МИКОЛАЇВГАЗ», ПАТ «РІВНЕГАЗ», ПАТ «СУМИГАЗ», ПАТ «ХАРКІВГАЗ», ПАТ «ХАРКІВМІСЬКГАЗ;, ПАТ «ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІВЦІГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІГІВГАЗ» та посвідчення про проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 446, у період з 03.12.2019 по 05.12.2019 відповідач мав здійснити позапланову перевірку АТ «Запоріжгаз» щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природнього газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
12. Комісія з проведення перевірки у перший день здійснення перевірки 03.12.2019 о 10:00 прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Запоріжжя, вул. Заводська, 7 та повідомила посадову особу - голову правління АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» Мізіка О. В. про намір розпочати проведення позапланової перевірки.
13. Голові правління АТ «ЗАПОРІЖГАЗ» було пред`явлено оригінал Посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 446 (далі - Посвідчення № 446) та вручено письмовий запит комісії від 02.12.2019 № 40-13/1932 щодо надання інформації та документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.
14. АТ «Запоріжгаз», не допустило представників НКРЕКП до проведення перевірки 03.12.2019.
15. 03.12.2019 відповідачем було складено акт про відмову позивача у проведенні позапланового заходу державного контролю.
16. Також, акт про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні позапланового заходу державного контролю складений 04.12.2019.
17. Відповідно до постанови НКРЕКП від 06.08.2020 № 1658 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «ВІННИЦЯГАЗ», ПАТ «ВОЛИНЬГАЗ», ПАТ «ДНІПРОГАЗ», ПАТ «ДНІПРОПЕТРОВСЬКА», ПАТ «ЖИТОМИРГАЗ», ПАТ «ЗАКАРПАТГАЗ», ПАТ «ЗАПОРІЖГАЗ», ПАТ «ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ», ПАТ «КИЇВОБЛГАЗ», ПАТ «КРИВОРІЖГАЗ», ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», ПАТ «МИКОЛАЇВГАЗ», ПАТ «РІВНЕГАЗ», ПАТ «СУМИГАЗ», ПАТ «ХАРКІВГАЗ», ПАТ «ХАРКІВМІСЬКГАЗ», ПАТ «ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІВЦІГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІГІВГАЗ» та посвідчення про проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 447 у період з 03.12.2019 по 05.12.2019 мав здійснити позапланову перевірку АТ «Запоріжгаз» щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
18. Позивач не допустив комісію з проведення перевірки до проведення позапланового заходу державного нагляду про що 03.12.2019 та 04.12.2019 складено відповідні акти.
19. 05.12.2019 відповідачем складений акт № 433 та № 434 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
20. Зі змісту вказаних актів вбачається, що позивачем порушено вимоги пункту 2.1 глави Ліцензійних умов з розділу в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
21. 12.12.2019 позивачем надані письмові пояснення № 690-Ск-15208-1219 на акт від 05.12.2019 № 433, та пояснення від 12.12.2019 №690-Ск-15207-1219 на акт від 05.12.2019 № 434.
22. На веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (надалі - Обґрунтування).
Як зазначено у вищевказаних обґрунтуваннях, відповідач вважає, що АТ «Запоріжгаз» порушено пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в даному випадку позапланової виїзної перевірки.
23. 13.12.2019 відповідачем винесено постанову № 2833 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн.
24. Вважаючи вказану постанову відповідача протиправною, АТ «Запоріжгаз» звернулося до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
26. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
29. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
30. Частиною першою статті 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
31. Згідно із ст. 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
32. Частинами 1-5 ст. 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Під час здійснення державного контролю регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
33. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
34. Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
35. З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
36. Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ «Запоріжгаз» не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, надавши з приводу цього пояснення та направивши їх на адресу відповідача. Зі змісту цих пояснень судами попередніх інстанцій встановлено, що причиною відмови у проведенні перевірки стала, зокрема, відсутність уніфікованої форми акта перевірки.
37. Частиною 5 статті 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) визначено, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею, зокрема посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
38. Крім того, згідно зі статтею 10 цього ж Закону суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
39. Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону № 877-V посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів, які відповідно до статті 5 цього Закону, затверджуються органом державного нагляду на підставі Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджуються Кабінетом Міністрів України. Після затвердження уніфікованої форми акту, орган державного нагляду (контролю) зобов`язаний оприлюднити такий акт на власному офіційному веб-сайті.