ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
9 лютого 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/23/19
Провадження № 11-503заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним і нечинним рішення (в частині)
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2021 року (судді Желтобрюх І. Л., Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Гімон М. М., Данилевич Н. А.),
УСТАНОВИЛА:
У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнень просив визнати протиправним і нечинним рішення ВККС від 21 грудня 2018 року № 1995/ко-18 в частині визнання судді Богуславського районного суду Київської області ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді (далі - Рішення № 1995/ко-18, спірне рішення).
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що під час прийняття спірного рішення Комісією не було враховано критерію внутрішньої спеціалізації суду з розгляду суддями конкретних категорій справ. Так, до 13 лютого 2018 року чинне нормативно-правове регулювання передбачало проведення кваліфікаційного оцінювання судді з урахуванням внутрішньої спеціалізації суду, визначеної зборами суддів цього суду, втім після означеної дати порядок визначення спеціалізації для суддів місцевих судів змінено на загальну - кримінальну або цивільну. Судді Богуславського районного суду Київської області розглядають усі категорії без запровадження розподілу справ між суддями за спеціалізацією, водночас, з урахуванням фактичного навантаження, зборами суддів неодноразово приймались рішення про запровадження часткової внутрішньої спеціалізації між суддями. Працюючи на посаді судді, позивач розглядав кримінальні, адміністративні справи, справи про адміністративні правопорушення, клопотання органів досудового слідства щодо неповнолітніх, виконував повноваження слідчого судді, а також розглядав цивільні справи, за винятком земельних і трудових спорів, спеціалізацію щодо розгляду яких було тривалий час закріплено за іншим суддею. У день іспиту, отримавши зошит із практичним завданням, позивач з`ясував, що на вирішення учасників запропонована саме модельна справа щодо трудового спору. Оскільки такої категорії справ він не розглядав кілька останніх років, то, відповідно, й не був об`єктивно спроможний якісно його виконати.
ОСОБА_1 вважав, що Комісія порушила приписи частини другої статті 85 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII), що є наслідком виконання позивачем письмового завдання у менш сприятливих умовах порівняно із суддями, які проходили кваліфікаційне оцінювання до зміни правового регулювання. Також позивач стверджував, що оскаржуване рішення не містить посилань на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких виходила Комісія, оцінюючи позивача.
На переконання позивача, оцінювання здійснено з порушенням принципів рівності та розсудливості.
У відзиві на позов ВККС заперечувала проти позову, просила у задоволенні його відмовити. Відповідач вважав, що процедура кваліфікаційного оцінювання стосовно судді ОСОБА_1 була проведена в порядку та відповідно до вимог чинного законодавства України, і жодних порушень прав, свобод чи законних інтересів позивача як учасника процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді - немає.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2021 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним і скасування рішення ВККС від 21 грудня 2018 року № 1995/ко-18 в частині визнання, що суддя Богуславського районного суду Київської області ОСОБА_1 не склав іспит для суддів місцевих та апеляційних судів, призначений рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-15.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2021 року відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1, при цьому суд дійшов висновку, що спірне рішення ВККС ґрунтується на вимогах закону, підстав, передбачених статтею 88 Закону № 1402-VIII для скасування цього рішення судом не встановлено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування норм матеріального права й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 4 листопада 2021 року та задовольнити позовні вимоги.
Так, на переконання скаржника, суд першої інстанції не застосував приписи статті 19 Конституції України, положення статей 3, 15, 17, 18, 52, 128 Закону
№ 1402-VIII, не дотримався положення статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) та порушив принцип верховенства права, закріплений в статті 8 Конституції України, статті 6 КАС.
ВККС відзив на апеляційну скаргу не подала.
Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про таке.
Як установлено судом першої інстанції та убачається з матеріалів справи, Указом Президента України від 23 квітня 2008 року № 392/2008 "Про призначення суддів" ОСОБА_1 призначено на посаду судді Рокитнянського районного суду Київської області строком на п`ять років.
Указом Президента України від 2 квітня 2011 року № 345/2011 "Про переведення суддів" позивача переведено з посади судді Рокитнянського районного суду Київської області на посаду судді Богуславського районного суду Київської області в межах п`ятирічного строку.
Постановою Верховної Ради України від 16 травня 2013 року № 250-VIІ "Про обрання суддів" ОСОБА_1 обрано на посаду судді Богуславського районного суду Київської області безстроково.
Рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й судді Богуславського районного суду Київської області ОСОБА_1, та встановлено черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання: перший етап - іспит; другий етап - дослідження досьє та проведення співбесіди.
Цим рішенням також визначено графік проведення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання стосовно 2188 суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді та визначено дату для складення суддями місцевих судів іспиту (цивільна спеціалізація), зокрема й ОСОБА_1, - 5 липня 2018 року.
18 жовтня 2018 року на засіданні Комісії ухвалено рішення № 234/зп-18 про затвердження результатів іспиту, складеного суддями 5 липня 2018 року, в тому числі й ОСОБА_1, який за виконання анонімного письмового тестування отримав 57,375 бала, за письмове практичне завдання - 46 балів.
21 грудня 2018 року Комісія розглянула питання про визначення результатів кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді судді Богуславського районного суду Київської області ОСОБА_1 : встановила, що він отримав менше 50 відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання, і визначила, що позивач не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18.
Спірним рішенням від 21 грудня 2018 року № 1995/ко-18 Комісія вирішила: визнати, що суддя Богуславського районного суду Київської області ОСОБА_1 не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 133/зп-18; відмовити судді Богуславського районного суду Київської області ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді "Дослідження досьє та проведення співбесіди"; визнано суддю Богуславського районного суду Київської області ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Богуславського районного суду Київської області.
Не погоджуючись з означеним рішенням ВККС, позивач у січні 2019 року оскаржив його до суду.
Окрім того слід зазначити, що у січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП із заявою про звільнення з посади судді Богуславського районного суду Київської області у відставку.
Рішенням ВРП від 9 квітня 2019 року № 1079/0/15-19 було відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про звільнення з посади судді Богуславського районного суду Київської області у відставку (з підстав відсутності стажу, що дає право на відставку).
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 липня 2019 року у справі № 9901/302/19 відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення ВРП від 9 квітня 2019 року № 1079/0/15-19.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 17 вересня 2020 року скасовано зазначене рішення від 11 липня 2019 року та ухвалено нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення ВРП від 9 квітня 2019 року № 1079/0/15-19 та зобов`язано ВРП повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 2 січня 2019 року про звільнення з посади судді Богуславського районного суду Київської області у відставку з урахуванням висновків суду.
На виконання зазначеного ВРП рішенням від 3 грудня 2020 року № 3383/0/15-20 звільнила ОСОБА_1 з посади судді Богуславського районного суду Київської області у відставку.
Рішенням від 24 грудня 2020 року № 3649/0/15-20 ВРП залишила без розгляду подання з рекомендацією ВККС від 21 грудня 2018 року № 1995/ко-18 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Богуславського районного суду Київської області на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.
У цій справі Велика Палата Верховного Суду насамперед вважає за необхідне чітко окреслити предмет спору, а відтак надати правову оцінку спірним правовідносинам.
Аналіз установлених у цій справі обставин у зіставленні з обґрунтуванням позовних вимог та правовим регулюванням спірних відносин дають підстави для висновку, що звернення із цим позовом до суду зумовлене незгодою позивача власне з правомірністю спірного рішення за результатами його кваліфікаційного оцінювання, яким позивача визнано таким, що не відповідає займаній посаді судді.
За частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно із частиною третьою статті 124 Основного Закону юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист одним із способів, передбачених цією статтею, або в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження, серед іншого, актів, дій чи бездіяльності ВККС.
Особливості розгляду цієї категорії спорів визначено у статті 266 КАС.
Згідно зі статтею 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді <…> здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є: <…> рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
За частинами другою, четвертою статті 84 цього Закону за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом. Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді <…>, який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.
Згідно із частинами першою, другою статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді <…> здійснювати правосуддя у відповідному суді. <…>. Суддя <…>, який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.
За частиною третьою цієї статті рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; рішення не підписано будь-ким із складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання; суддя <…> не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді <…> здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
Згідно із частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Якщо ще раз повернутись до змісту частини восьмої статті 101 цього Закону, то в ній йдеться про те, що рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією до здійснення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржене, але за обов`язкової умови, - тоді, коли буде ухвалене рішення за відповідною рекомендацією.
Встановлення законом такої умови не обмежує право кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС до адміністративного суду, однак запроваджує, оптимізує чи робить раціональною можливість звернення до суду за захистом своїх прав, коли рішення Комісії з рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом вправі розглядати рішення з рекомендацією й ухвалювати за ним відповідне рішення.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що на інше тлумачення положень частин сьомої, восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII не повинні впливати висновки ВККС, які передували ухваленню рішення щодо надання рекомендації, як-от: визнання того, що суддя не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів; відмова судді у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді. Ці висновки складають основу, підґрунтя рішення щодо надання рекомендації і повинні оцінюватися та розглядатися разом з останнім рішенням.
За змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є на цьому етапі кваліфікаційного оцінювання підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
З огляду на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підведення її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього "кваліфікаційного" провадження.
Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах "кваліфікаційного" провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
При цьому слід зазначити, що ВРП рішенням від 3 грудня 2020 року № 3383/0/15-20 звільнила ОСОБА_1 з посади судді Богуславського районного суду Київської області у відставку.