ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 520/8025/2020
адміністративне провадження № К/9901/14595/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №520/8025/2020
за позовом громадянина Сирійської Арабської Республіки ОСОБА_1
до Державної міграційної служби України,
третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області,
про скасування рішення і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою адвоката Іванова Дмитра Аркадійовича в інтересах ОСОБА_1
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року (головуючий суддя Калиновський В.А., судді: Макаренко Я.М., Кононенко З.О.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2020 року громадянин Сирійської Арабської Республіки ОСОБА_1 пред`явив позов до Державної міграційної служби України (далі - «ДМС України»), третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області (далі - «ГУ ДМС в Харківській області»), в якому просив суд:
- скасувати рішення ДМС України від 21 травня 2020 року №166-20;
- зобов`язати ДМС України визнати біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, громадянина Сирійської Арабської Республіки ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що йому повторно протиправно відмовлено у визнані біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту рішенням відповідача від 21 травня 2020 року №166-20 відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 6 Закону України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту» як особі, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктами 1 і 13 частини першої статті 1 цього Закону, відсутні.
З таким рішенням позивач не погоджується та вважає його протиправним з підстав того, що позивач перебуває за межами країни свого походження - Сирії та знаходиться в України у зв`язку з тим, що не може повернутися в свою країну з огляду на об`єктивні побоювання, які виникають у нього за своє життя і здоров`я, а саме: позивач не бажає бути втягнутим у військовий конфлікт та воювати, оскільки це суперечить його поглядам, а також враховуючи систематичне порушення прав людини в Сирії під час триваючого збройного конфлікту.
Викладені обставини, на думку позивача, є підставами для визнання його біженцем відповідно до пункту 1 частини першої статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» або особою, яка потребує додаткового захисту відповідно до пункту 13 частини першої статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (далі- «Закон»).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року адміністративний позов задоволено частково.
Скасовано рішення ДМС України від 21 травня 2020 року №166-20.
Зобов`язано ДМС України повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянина Сирійської Арабської Республіки ОСОБА_1 .
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, окружний суд виходив з того, що оскаржуване рішення ДМС України прийнято без врахуванням всіх обставин, необґрунтовано, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, оскільки не досліджено в повному обсязі підстави та обставини, з яким Закон пов`язує надання статусу особи, яка потребує додаткового захисту, а саме: дослідження ситуації в країні походження позивача проводились відповідачем поверхнево, не об`єктивно і належним чином не вивчалась.
Одночасно, зважаючи на дискреційний характер повноважень ДМС України на прийняття відповідного рішення, за результатами розгляду заяви позивача, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача, а тому відмовив у задоволенні позовних вимог в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення про визнання громадянина Сирійської Арабської Республіки ОСОБА_1 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано й ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що особа, яка звертається із заявою про надання їй статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту має довести, що її побоювання стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань є обґрунтованими, або її життю, безпеці чи свободі в країні походження загрожує небезпека і вона не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.
Оскільки, на переконання суду апеляційної інстанції, позивач указані обставини не довів, правових підстав для задоволення позову судом не встановлено.
До того ж, суд апеляційної інстанції зауважив, що на підставі аналізу актуальної інформації про країну громадянської приналежності позивача встановлено, що на сьогодні склалася зовсім інша ситуація в Сирії ніж декілька років тому. Уряд країни повернув контроль над більшою частиною території країни, озброєна опозиція позбавлена можливості вести активні бойові дії, зберігаючи свій контроль лише у провінції Ідліб. «Ісламська держава» як «квазідержавне» терористичне утворення і його військова інфраструктура розгромлена. Сирія перебуває на шляху політичного врегулювання конфлікту за участі міжнародного співтовариства.
Не погоджуючись із ухваленим судовим рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на нього.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У квітні 2021 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Так, у касаційній скарзі позивач зазначає, що судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови не враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 28 січня 2021 року у справі №640/2360/20 щодо відсутності у заявника обов`язку доведення кожного свого твердження і точності фактів, на яких ґрунтується його заява; від 26 лютого 2021 року у справі №260/561/19 щодо того, що наявність підтверджуючих доказів підсилює вірогідність зроблених заявником тверджень, але не може бути обов`язковим елементом його доказової бази.
Верховний Суд ухвалою від 12 травня 2021 року відкрив касаційне провадження у справі.
У травні 2021 року Державна міграційна служба України подала відзив на касаційну скаргу позивача та просила відмовити у її задоволенні, а постанову апеляційного суду залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судом апеляційної інстанції із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Третя особа - Головне управління Державної міграційної служби України в Харківській області свого відзиву на касаційну скаргу не надала, копію ухвали Верховного Суду про відкриття касаційного провадження отримала 19 травня 2021 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є громадянином Сирійської Арабської Республіки.
2 серпня 2018 року позивач звернувся до ГУ ДМС України в Харківській області із заявою про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Позивач отримав повідомлення ГУ ДМС України у Харківській області №72 від 8 липня 2019 року, в якому вказано, що відповідно до статті 6 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» позивачу відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, на підставі рішення ДМС України №249 -19 від 21 вересня 2019 року.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2019 року у справі №520/6932/19 адміністративний позов ОСОБА_1 щодо оскарження указаного рішення органу міграційної служби задоволено.
Скасовано рішення ДМС України №249-19 від 21 червня 2019 року про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянина Сирійської Арабської Республіки ОСОБА_1 .
Зобов`язано ДМС України повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту громадянина Сирійської Арабської Республіки ОСОБА_1 .
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2019 року апеляційну скаргу Державної міграційної служби України залишено без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2019 року у справі №520/6932/19 - без змін.
Позивач отримав повідомлення ГУ ДМС України у Харківській області №48 від 1 червня 2020 року, в якому вказано, що відповідно до статті 6 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» позивачу повторно відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, як особі стосовно якої встановлено, що умови передбачені пунктами 1 і 13 частини першої статті 1 цього Закону відсутні, на підставі рішення Державної міграційної служби України від 21 травня 2020 року №166-20.
Не погоджуючись із цим рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з метою його оскарження.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні визначено Законом України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту».
Згідно зі статтею 2 Закону питання, пов`язані з біженцями та особами, які потребують додаткового або тимчасового захисту, регулюються цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, а також міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться у цьому Законі, застосовуються правила міжнародного договору.
Згідно з визначенням пункту 1 частини першої статті 1 Закону біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
Додатковий захист - це форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, зазначених у пункті 13 частини першої цієї статті (пункт 4 частини першої статті 1 Закону).
Особа, яка потребує додаткового захисту, - це особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань (пункт 13 частини першої статті 1 Закону).
У статті 1А (2) Конвенції про статус біженців від 28 липня 1951 року також дано поняття «біженець» - особа, що внаслідок подій, які відбулися до 1 січня 1951 року, і через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.
Згідно з частиною п`ятою статті 5 Закону особа, яка на законних підставах тимчасово перебуває в Україні, і під час такого перебування в країні її громадянської належності чи попереднього постійного проживання виникли умови, зазначені в пунктах 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, внаслідок яких вона не може повернутися до країни свого походження і має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, повинна звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, до закінчення строку перебування на території України.
Положенням частини першої статті 7 Закону установлено, що оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним представником до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за місцем тимчасового перебування заявника.
Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону до заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, додаються документи, що посвідчують особу заявника, а також документи та матеріали, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. У разі якщо у заявника відсутні документи, що посвідчують його особу, або такі документи є фальшивими, він повинен повідомити про цю обставину в заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а також викласти причини виникнення зазначених обставин.
За правилами частини п`ятої статті 10 Закону за результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
Процедуру розгляду в Україні заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату, позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, визначено Правилами розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 7 вересня 2011 року №649 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 5 жовтня 2011 року за №1146/19884 (далі - «Правила №649»).
Підпунктом «е» пункту 2.1 розділу ІІ Правил №649 закріплено, що уповноважена посадова особа територіального органу ДМС, до якого особисто звернулась особа, яка має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, або її законний представник у випадках, передбачених Законом протягом одного робочого дня здійснює перевірку наявності підстав, за яких заявнику може бути відмовлено в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Перевірка здійснюється в тому числі з урахуванням оновленої інформації по країні походження заявника на момент подачі заяви.
Інформація про країну походження - це інформаційні звіти про становище в країнах походження біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, підготовлені Міністерством закордонних справ України, Державною міграційною службою України, Управлінням Верховного Комісара ООН у справах біженців, національними та міжнародними організаціями, що спеціалізуються на зборі та виданні такої інформації або звітів (пункт 1.2. розділу І Правил №649).
Пункт 42 Керівництва з процедур і критеріїв визначення статусу біженця (згідно Конвенції 1951 року та Протоколу 1967 року, що стосуються статусу біженців) Управління Верховного комісару ООН у справах біженців, видання 1992 року (далі - Керівництво) передбачає, що знання умов країни походження прохача - якщо не основна мета, то вельми важливий елемент в оцінці достовірності відомостей, наданих прохачем. Загалом, побоювання прохача повинні вважатися цілком обґрунтованими, якщо він може довести в межах розумного, що його тривале перебування в країні походження стало нестерпним для нього з причин, вказаних у визначенні, чи з тих же причин було б нестерпним, якби він повернувся назад.
Пунктом 45 Керівництва обумовлено, що особа повинна вказати переконливу причину, чому вона особисто побоюється стати жертвою переслідування.
Для того, щоб вважатися біженцем, особа повинна надати свідчення достатньо обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за конвенційними ознаками (пункт 66 Керівництва).
Відповідно до частини першої статті 5 Директиви 2011/95/EU від 13 грудня 2011 року «Про стандарти для кваліфікації громадян третіх країн та осіб без громадянства як біженців чи як осіб, які потребують міжнародного захисту, єдиного статусу для біженців, або для осіб, які підпадають під додатковий захист, а також змісту цього захисту» зі змінами обґрунтовані побоювання зазнати переслідування або ризику постраждати від серйозної шкоди можуть ґрунтуватися на подіях, які сталися після виїзду заявника з країни походження.
Пункт 37 Керівництва визначає, що для надання статусу біженця, в першу чергу, важлива оцінка клопотання шукача, а не судження про ситуацію, яка склалася у країні походження.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.