ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 818/1716/17
адміністративне провадження № К/9901/58313/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 у складі судді Шевченко І.Г. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.05.2018 у складі головуючого судді: Калиновського В.А., суддів: Калитки О.М., Бондара В.О. у справі №818/1716/17 за позовом Спільного українсько-білоруського підприємства "Укртехносинтез" (у формі товариства з обмеженою відповідальністю) до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю у Сумській області про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити дії.
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Спільне Українсько-білоруське підприємство "Укртехносинтез" (у формі товариства з обмеженою відповідальністю" (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради (далі - УДАБК СМР), Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Сумській області (далі - УДАБІ у Сумській області), в якому просило суд: визнати протиправними дії УДАБК СМР щодо проведення та оформлення результатів перевірки, що полягають у внесенні недостовірних даних до акту перевірки №94/1 (без зазначення дати складання), складанні протиправного протоколу про порушення у сфері містобудівної діяльності від 06.10.2017 (без номеру) та винесення протиправної постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності №11-333/29.01-20 від 31.10.2017; визнати протиправною та скасувати постанову УДАБК СМР про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31.10.2017 за №11-333/29.01-20; зобов`язати УДАБІ у Сумській області внести до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом обєктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відомості (інформацію) про декларацію про початок виконання будівельних робіт №СМ083160951032 від 04.04.2016.
2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 адміністративний позов Спільного українсько-білоруського підприємства "Укртехносинтез" (у формі товариства з обмеженою відповідальністю) задоволено частково, а саме: визнано протиправною та скасовано постанову Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31.10.2017 за №11-333/29.01-20, винесену відносно Спільного українсько-білоруського підприємства "Укртехносинтез" у формі товариства з обмеженою відповідальністю.
В задоволенні позовних вимог в частині визнання дій Управління державного архітектурно-будівельного контролю Сумської міської ради щодо проведення та оформлення результатів перевірки, що полягають у внесенні недостовірних даних да акту перевірки №94/1 (без зазначення дати складання), складанні протиправного протоколу про порушення у сфері містобудівної діяльності від 06.10.2017 (без номеру) та винесення протиправної постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності №11-333/29.01-20 від 31.10.2017 протиправними, а також зобов`язання Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області внести до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відомості (інформацію) про декларацію про початок виконання будівельних робіт №СМ083160951032 від 04.04.2016 відмовлено.
Вирішено питання розподілу судових витрат.
3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року рішення Сумського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року залишено без змін.
4. Судами встановлені такі обставини, що мають значення для правильного вирішення спору по суті:
4.1. Посадовими особами УДАБК СМР було проведено позаплановий захід державного контролю об`єкта містобудування по вул. Кооперативна, 1, м. Суми, ТЦ Універмаг "Київ" щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, за результатами якого складено акт №94/1 від 05.10.2017.
4.2. Підставою для проведення позапланової перевірки було звернення управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 01.08.2017 №902/06.01.01-22, в якому йшлося про відсутність погодження з головним архітектором міста проектного рішення об`єкту будівництва, та запит Управління Служби безпеки України в Сумській області від 07.09.2017 №18290, в якому повідомлялось про проведення робіт з реконструкції без відповідних дозвільних документів. На підставі вказаних запитів УДАБК СМР було прийнято наказ від 18.09.2017 №121-ОД "Про проведення позапланової перевірки".
4.3. До початку перевірки об`єкта містобудування по вул. Кооперативна, 1, м. Суми, ТЦ "Універмаг "Київ" УДАБК СМР на адресу позивача було надіслано повідомлення від 15.09.2017 №302/29.01-18, яким повідомлялось, що позапланова перевірка об`єкта містобудування буде проведена в період з 19.09.2017 по 02.10.2017. Однак, за направленням для проведення позапланового заходу від 18.09.2017 №94/29.01-10, наказу УДАБК СМР від 18.09.2017 № 121-ОД "Про проведення позапланової перевірки" термін проведення перевірки встановлено з 20.09.2017 по 03.10.2017 (10 робочих днів). На підставі наказу УДАБК СМР від 03.10.2017 № 129-ОД "Про продовження проведення позапланового заходу" проведення перевірки було подовжено на період з 04.10.2017 по 05.10.2017 (2 робочих днів), про що виписано направлення від 03.10.2017 №94/1.
4.4. В акті перевірки зазначено, що позивачем порушено пункт 3 частини 1 статті 34 та частину 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: дозвіл на виконання будівельних робіт на проведення вищезазначених робіт не наданий і в єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування, анулювання зазначених документів відсутня інформація щодо реєстрації дозволу на виконання будівельних робіт; проектні матеріали, надані для ознайомлення в останній день перевірки не відповідають державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Проектної документації, розробленої у відповідності до ДБН А2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" не надано.
4.5. Предмет позапланової перевірки, призначеної за повідомленням управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 01.08.2017 №902/06.01.01-22 та запитом Управління Служби безпеки України в Сумській області від 07.09.2017 №18290, включав перевірку наявності погодження з головним архітектором міста проектного рішення об`єкту будівництва та перевірки наявності відповідних дозвільних документів на про проведення робіт з реконструкції.
4.6. В судовому засіданні суду першої інстанції представником позивача було надано всі розділи робочої документації на реконструкцію ТЦ "Універмаг Київ", які передбачені ДБН "А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", що були розроблені відповідною проектною організацією, яка у подальшому затверджена позивачем в установленому порядку.
4.7. Позивач є власником земельної ділянки, що розташована за адресою: м. Суми, вул. Кооперативна, 1, 10.07.2013 отримав в Управлінні містобудування та земельних відносин Сумської міської Ради містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки, та в подальшому 23.07.2013 - зміни та доповнення до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 75/11.01-23 від 10.07.2013.
Вказані вихідні дані для забудови передбачають виконання робіт з реконструкції торгівельного центру "Універмаг Київ" з влаштуванням критих та відкритих терас, навісів та прибудов. Зазначена реконструкція передбачає влаштування критих та/або відкритих терас до існуючих галерей ТЦ "Універмаг Київ" та влаштування стаціонарних навісів над терасами. Відповідно до вихідних даних, відносно зазначеної реконструкції визначено III категорію складності, та передбачено виконання реконструкції у чотири черги, загальною площею забудови 6 973 кв.м., у т.ч. І черга - 1293 кв. м; II черга - 1990 кв. м; III черга - 1980 кв. м; IV черга - 1710 кв.м. Проектною організацією розроблено проектну документацію на реконструкцію ТЦ "Універмаг Київ", яка у подальшому затверджена позивачем в установленому порядку. В цій проектній документації проектною організацією визначено СС2 (середні наслідки) та III категорію складності.
4.8. Позивачем 04.04.2016 подано до УДАБІ у Сумській області декларацію про початок виконання будівельних робіт, згідно з якою загальна площа реконструкції складає 6973 кв. м, в тому числі: І черга - 1293 кв. м; II черга - 1990 кв. м; III черга - 1980 кв. м; IV черга - 1710 кв. м. Декларація про початок виконання будівельних робіт зареєстрована за № СМ 083160951032.
5. Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, виходили з невідповідності висновків відповідача про порушення позивачем вимог пункту 3 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" фактичним обставинам справи, підтвердженим дослідженими судами доказами.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
6. Відповідач - УДАБК СМР подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року. Ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
6.1. Аргументи в обґрунтування вимог касаційної скарги зводяться до того, що позивач не надав до перевірки проект реконструкції, який відповідав би вимогам ДБН "А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" та дозвільні документи на право проводити таку реконструкцію. Тому, на його переконання, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми пункту 3 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
7. Позивачем надано відзив на касаційну скаргу, у якій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2018 року - без змін. Позивач вважає, що суди попередніх інстанцій повно з`ясували обставини справи як щодо порядку проведення відповідачем позапланової перевірки так і щодо відсутності з його боку порушень вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Ухвалили законні та обґрунтовані рішення по суті спору.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 08.02.2020.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Частиною 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
12. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за №553 від 23.05.2011 (далі - Порядок №553).
Згідно абзацу 10 пункту 7 цього Порядку, строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
13. За такого правового регулювання спірних правовідносин висновок суду апеляційної інстанції про правомірність дій відповідача щодо призначення позапланової перевірки позивача на підставі повідомлення управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 01.08.2017 №902/06.01.01-22 та запиту Управління Служби безпеки України в Сумській області від 07.09.2017 №18290 є обґрунтованим.
14. Відповідно до частини 6 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем акт перевірки не був вручений представнику позивача в день його складання - 05.10.2017, а надісланий лише 09.10.2017. З урахуванням того, що суди також встановили факт перебування представників відповідача на об`єкті перевірки 05.10.2017 з 13 до 14 години, висновки цих судів про спростування тверджень відповідача про неявку представника позивача для підписання акту перевірки суд касаційної інстанції вважає обґрунтованим.
16. Також судами було встановлено, що в акті перевірки зазначено про порушення позивачем пункту 3 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме: дозвіл на виконання будівельних робіт на проведення вищезазначених робіт не наданий і в єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування, анулювання зазначених документів відсутня інформація щодо реєстрації дозволу на виконання будівельних робіт; проектні матеріали, надані для ознайомлення в останній день перевірки не відповідають державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Проектної документації, розробленої у відповідності до ДБН А2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" не надано.
17. Однак в порушення частини 6 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в акті перевірки зазначено: "надані для ознайомлення проектні матеріали не відповідають державним будівельним нормам, стандартам і правилам", при цьому, ні в акті перевірки, ні в протоколі, ні в постанові не вказано в чому полягала така "невідповідність", не вказано які розділи (пункти) проектної документації містять "невідповідності" та яким саме пунктам і яким саме державним будівельним нормам, стандартам і правилам не відповідає надана проектна документація.
18. Суди попередніх інстанцій встановили, що в порушення вимог наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №240 від 15.05.2012 "Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю", посадовими особами відповідача у Розділі VІ у першій графі "найменування нормативно-правового акту, проектної документації" не вказано статтю, пункт чи підпункт будівельної норми, яку порушено у проектній документації, а у другій графі "детальний опис виявленого порушення" зазначено лише загальну фразу про невідповідність проектних матеріалів державним будівельним нормам, без зазначення конкретних робочих проектів, їх аркушів та конкретних фактів допущеного порушення.
19. Також судами встановлено, що всупереч вимогам пункту 11 Порядку №533 посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю вживались заходи щодо перевірки питання відповідності нормам чинного законодавства проектної документації. Проте суди встановили, що предметом позапланової перевірки, призначеної за повідомленням управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 01.08.2017 №902/06.01.01-22 та запитом Управління Служби безпеки України в Сумській області від 07.09.2017 №18290, була перевірка наявності погодження з головним архітектором міста проектного рішення об`єкту будівництва та перевірка наявності відповідних дозвільних документів на проведення робіт з реконструкції.