ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 825/1037/17
адміністративне провадження № К/9901/47760/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №825/1037/17
за позовом заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Чернігівської міської ради до Комунального підприємства "Чернігівське міжміське бюро технічної інвентаризації" Чернігівської обласної ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю "Айва", Товариства з обмеженою відповідальністю "ДОК ЧЕРНІГІВ", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Айва" на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.12.2017 (суддя Скалозуб Ю.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2018 (головуючий суддя: Бабенко К.А., судді: Василенко Я.М., Костюк Л.О.),
в с т а н о в и в:
В липні 2017 року заступник прокурора Чернігівської області звернувся до суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства "Чернігівське міжміське бюро технічної інвентаризації" Чернігівської обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю ʼʼАйваʼʼ (далі – ТОВ "Айва"), Товариство з обмеженою відповідальністю ʼʼДОК ЧЕРНІГІВʼʼ, про визнання протиправним та скасування рішення Комунального підприємства "Чернігівське міжміське бюро технічної інвентаризації" Чернігівської обласної ради від 03.08.2011 № 31448864 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, згідно з яким за Товариством з обмеженою відповідальністю ʼʼАйваʼʼ зареєстровано право власності на об`єкт незавершеного будівництва 37% готовності: готельно-туристичний комплекс ʼʼДворянське зібранняʼʼ, що знаходиться на земельній ділянці за адресою: Чернігівська область, м. Чернігів, вул. Горького (Музейна), будинок 6а, кадастровий номер 7410100000:02:035:0061.
Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що підставою для прийняття державним реєстратором КП "Чернігівське міжміське бюро технічної інвентаризації" Чернігівської обласної ради" 03.08.2011 рішення про реєстрацію права власності на об`єкт незавершеного будівництва по вул. Горького, 6а у м. Чернігові за ТОВ "Айва" було надання, в тому числі, договору оренди від 01.07.2011 № 2305, укладеного між ТОВ "Айва" та Чернігівською міською радою, який рішенням господарського суду Чернігівської області та постановою Київського апеляційного господарського суду від 24.10.2017 визнано недійсним з моменту укладення. Частиною 1 статті 216 Цивільного кодексу України встановлено, що недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов`язані з його недійсністю. Водночас, відповідно до п. 3 ст. 1 Закону України "Про адміністративні послуги", який набрав чинності з 07.10.2012, суб`єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважений відповідно до закону надавати адміністративні послуги. Частиною 1 статті 9 Закону України "Про адміністративні послуги" визначено, що адміністративні послуги надаються суб`єктами надання адміністративних послуг безпосередньо або через центри надання адміністративних послуг. На даний час у КП "Чернігівське міжміське бюро технічної інвентаризації" Чернігівської обласної ради відсутні повноваження щодо реєстрації (виникнення, переходу або припинення) права власності на об`єкти нерухомого майна, оскільки внаслідок набрання чинності змін до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та прийняття Закону України "Про адміністративні послуги" фактично відбувся перехід функцій з державної реєстрації прав на нерухоме майно від одного суб`єкта владних повноважень до іншого. Наразі органом, який здійснює державну реєстрацію (виникнення, переходу або припинення) права власності на об`єкти нерухомого майна є Управління адміністративних послуг Чернігівської міської ради.
Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року, позов задоволено; визнано протиправним та скасовано рішення Комунального підприємства "Чернігівське міжміське бюро технічної інвентаризації" Чернігівської обласної ради від 03.08.2011 № 31448864 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, згідно з яким за Товариством з обмеженою відповідальністю ʼʼАйваʼʼ зареєстровано право власності на об`єкт незавершеного будівництва 37% готовності: готельно-туристичний комплекс ʼʼДворянське зібранняʼʼ, що знаходиться на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер 7410100000:02:035:0061.
Судами встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради (12 сесія 24 скликання) від 03 червня 2004 року "Про надання, вилучення та передачу земельних ділянок в межах м. Чернігова та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельних ділянок" (п.п.40.14) дозволено розроблення проекту відведення товариству з обмеженою відповідальністю "АЙВА" на земельну ділянку по вул. Горького, між будинками 6 та 8 на місці розташування зруйнованої будівлі колишнього Дворянського зібрання, для проектування та будівництва готельно-розважального комплексу.
Рішенням Виконавчого комітету Чернігівської міської ради №157 від 21.06.2004 "Про будівництво" (пункт 1.9) дозволено проектно-пошукові роботи товариству з обмеженою відповідальністю "АЙВА" для відтворення втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання по АДРЕСА_1 ) з улаштуванням готельно-туристичного комплексу згідно з рішенням міської ради від 03.06.2004.
19 серпня 2004 року Державним комітетом України по земельних ресурсах затверджено висновок державної землевпорядної експертизи від 19 серпня 2004р. №3703, відповідно до якого поданий на державну землевпорядну експертизу проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "АЙВА" в АДРЕСА_1 та 8 для відтворення втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу відповідає вимогам земельного законодавства та діючих нормативно-методичних документів і оцінюється позитивно.
Рішенням Чернігівської міської ради (13 сесія 4 скликання) від 28 вересня 2004 року "Про надання, вилучення та передачу земельних ділянок в межах м. Чернігова та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельних ділянок":
- затверджено проект відведення земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю "АЙВА" по вул. Горького, між будинком №6 та №8, для будівництва втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання, з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 03.06.2004 року (12 сесія 24 скликання), (пункт 62 рішення від 28.09.2004);
- товариству з обмеженою відповідальністю "АЙВА" передано земельну ділянку в короткострокову оренду, строком на 5 років, площею 0,5447 га по АДРЕСА_1 та №8, для відтворення втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання, з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, при умові початку будівництва протягом 2-х років (пункт 63 рішення від 28.09.2004р.).
28 вересня 2004 року між Чернігівською міською радою (орендодавець за договором) та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" (орендар за договором) було укладено договір оренди земельної ділянки (далі - договір).
Згідно з п.1.1 договору орендодавець передає, а орендар набуває права на оренду земельної ділянки в місті Чернігові площею 0,5447 га по АДРЕСА_1 та №8.
Відповідно до п.2.1 договору земельна ділянка передається в оренду згідно з рішенням міської ради від 28 вересня 2004 року (13 сесія 4 (24) скликання) для відтворення втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу.
Як передбачено п.2.2 договору, договір укладається на строк п`ять років, при умові початку будівництва протягом 2-х років.
Згідно з умовами договору (розділ 9 заключні положення) він набуває чинності після його підписання сторонами та державної реєстрації у Чернігівській міській раді.
Договір зареєстрований у Чернігівській міській раді, про що у книзі реєстрації договорів оренди вчинено запис 28 вересня 2004 року № 2305.
Рішенням Виконавчого комітету Чернігівської міської ради №316 від 27.11.2006 року "Про будівництво" (пункт 3.43) дозволено будівельні роботи згідно з розробленою проектно-кошторисною документацією товариству з обмеженою відповідальністю "АЙВА" для відтворення втраченої будівлі Дворянського зібрання по АДРЕСА_1 з улаштуванням готельно-туристичного комплексу із виділенням черговості:
- 1 черга - будівництво допоміжного приміщення;
- 2 черга - будівництво основного корпусу.
19 лютого 2008 року між Чернігівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" укладено додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки №2305 від 28.09.2004 року, відповідно до якої сторони домовились п.9 Заключних положень договору оренди земельної ділянки №2305 від 28.09.2004 року викласти в наступній редакції:
"Цей договір набирає чинності після підписання сторонами та його державної реєстрації згідно чинного законодавства".
08 січня 2009 року між Чернігівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" укладено додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки №2305 від 28.09.2004 року в частині встановлення розміру орендної плати.
Рішенням Чернігівської міської ради (38 сесія 5 скликання) від 26 травня 2009 року "Про надання, вилучення і передачу земельних ділянок юридичним та фізичним особам в межах м. Чернігова та надання згоди на розроблення технічної документації із землеустрою" у зв`язку з закінченням терміну дії договору оренди земельної ділянки, товариству з обмеженою відповідальністю "АЙВА" продовжено строк короткострокової оренди земельною ділянкою, строком на 2 роки, площею 0,5447 га по АДРЕСА_1 та №8, для будівництва втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 03.06.2004 року (12 сесія 24 скликання). (Землі іншого призначення, коефіцієнт функціонального використання = 0,5 - поточне будівництво), (пункт 114 рішення від 26.05.2009).
30 червня 2009 року між Чернігівською міською радою (орендодавець за договором) та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" (орендар за договором) було укладено договір оренди земельної ділянки №2305 (далі - договір №2305 від 30.06.2009).
Згідно з п.1 договору №2305 від 30.06.2009 орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку в місті Чернігові, для будівництва втраченої пам`ятки історико-культурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу по АДРЕСА_1 та №8.
Відповідно до п.2 договору №2305 від 30.06.2009 в оренду передається земельна ділянка площею 0,5447 га.
Як передбачено п.6 договору №2305 від 30.06.2009, договір укладено до 26.05.2011 року. Після закінчення строку дії договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 календарних днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір подовжити його дію.
Відповідно до п.13, п.14 договору №2305 від 30.06.2009 земельна ділянка передається в оренду для будівництва втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 03.06.2004 року (12 сесія 24 скликання). Цільове (функціональне) призначення земельної ділянки - землі іншого призначення (поточне будівництво).
Згідно з п.17, п.18 договору №2305 від 30.06.2009 передача земельної ділянки в оренду здійснюється без розроблення проекту її відведення, на підставі рішення Чернігівської міської ради від 26.05.2009 року (38 сесія 5 скликання) п.114. Передача земельної ділянки орендарю здійснюється після державної реєстрації цього договору за актом її приймання-передачі.
Відповідно до п.36 договору №2305 від 30.06.2009 він набирає чинності після підписання сторонами та його реєстрації згідно чинного законодавства.
10 січня 2011 року між Чернігівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" укладено додаткову угоду до договору оренди земельної ділянки №2305 від 30.06.2009 в частині встановлення розміру орендної плати.
Рішенням Чернігівської міської ради (9 сесія 6 скликання) від 31 травня 2011 року "Про надання, вилучення і передачу земельних ділянок юридичним та фізичним особам в межах м. Чернігова та надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою" у зв`язку з закінченням терміну дії договору оренди земельної ділянки та враховуючи рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 27.11.2006 №316 "Про будівництво", товариству з обмеженою відповідальністю "АЙВА" поновлено договір оренди земельної ділянки, строком на 2 роки, площею 0,5447 га по АДРЕСА_1 для будівництва втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 03.06.2004 року (12 сесія 24 скликання). (Землі житлової та громадської забудови, коефіцієнт функціонального використання = 2,5 - комерційне використання), (пункт 46 рішення від 31.05.2011).
Крім того, 01 липня 2011 року між Чернігівською міською радою (орендодавець за договором) та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" (орендар за договором) було укладено договір оренди земельної ділянки №2305 (далі - договір №2305 від 01.07.2011).
Згідно з п.1 договору №2305 від 01.07.2011 орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку в місті Чернігові для будівництва втраченої пам`ятки історико-культурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 3.06.2004 (12 сесія 24 скликання) по вул. Горького, 6-а.
Відповідно до п.2 договору №2305 від 01.07.2011 в оренду передається земельна ділянка площею 0,5447 га.
Як передбачено п.6 договору №2305 від 01.07.2011, договір укладено до 31.05.2013 року. Після закінчення строку дії договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 календарних днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір подовжити його дію.
Відповідно до п.13, п.14 договору №2305 від 01.07.2011 земельна ділянка передається в оренду для будівництва втраченої пам`ятки історико-архітектурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 3.06.2004 року. Цільове (функціональне) призначення земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови (комерційне використання).
Згідно з п.17, п.18 договору №2305 від 01.07.2011 передача земельної ділянки в оренду здійснюється без розроблення проекту її відведення, на підставі рішення Чернігівської міської ради від 31.05.2011 року (9 сесія 6 скликання) п.46. Передача земельної ділянки орендарю здійснюється протягом 5 днів після державної реєстрації цього договору за актом її приймання-передачі.
Відповідно до п.36 договору №2305 від 01.07.2011 він набирає чинності після підписання сторонами та його реєстрації згідно чинного законодавства.
Договір зареєстрований у Чернігівській міській раді, про що у книзі реєстрації договорів оренди вчинено запис 01 липня 2011 року №2305 та зареєстрований в управлінні Держкомзему у м. Чернігові, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 29 липня 2011р. за №741010004000215.
Рішенням господарського суду Чернігівської області від 20 квітня 2012 року по справі №5028/3/5(1/7(5/11(10/116(11/103(6/195д)2012 повністю задоволено позов Першого заступника прокурора м. Чернігова інтересах держави в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель у Чернігівській області та скасовано вищевказані пункти 62, 63 рішення 13 сесії 24 скликання Чернігівської міської ради від 28.09.2004 року "Про надання, вилучення та передачі земельних ділянок в межах м. Чернігова та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельних ділянок". Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки №2305 від 28.09.2004 року, укладений між Чернігівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА". Дане рішення судом апеляційною інстанцію по суті не переглядалось і набрало законної сили 03.05.2012 року.
Вважаючи такими, що не відповідають законодавству, вищевказані договори оренди земельної ділянки від 30 червня 2009 року №2305 та від 01 липня 2011 року №2305, укладені між Чернігівською міською радою та ТОВ "АЙВА", Чернігівська міська рада звернулася до Господарського суду Чернігівської області з позовом про визнання їх недійсними.
В обґрунтування заявленого позову, Чернігівська міська рада зазначала, що рішенням господарського суду Чернігівської області від 20.04.2012 у справі №5028/3/5(1/7(5/11(10/116(11/103(6/195д)2012 скасовано пункти 62, 63 рішення 13 сесії 24 скликання Чернігівської міської ради від 28.09.2004 року "Про надання, вилучення та передачі земельних ділянок в межах м. Чернігова та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельних ділянок" та визнано недійсним договір оренди земельної ділянки № 2305 від 28.09.2004 року, укладений між Чернігівською міською радою та ТОВ "АЙВА". Укладення між Чернігівською міською радою та ТОВ "АЙВА" договорів оренди від 30.06.2009 року та від 01.07.2011 року відбувалося у порядку продовження (поновлення) визнаного недійсним договору оренди земельної ділянки від 28 вересня 2004 року, тобто без розроблення проекту відведення відносно конкретної земельної ділянки.
Рішенням господарського суду Чернігівської області від 06.03.2017 у справі № 927/1207/16 у позові відмовлено повністю. При цьому, місцевим господарським судом за власною ініціативою визнано недійсним з моменту укладення договір оренди земельної ділянки від 01 липня 2011 року №2305, укладений між Чернігівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" щодо передачі в строкове платне користування земельної ділянки площею 0,5447 га в місті Чернігові для будівництва втраченої пам`ятки історико-культурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 3.06.2004 (12 сесія 24 скликання) по вул. Горького, 6-а, зареєстрованого в управлінні Держкомзему у м. Чернігові, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 29 липня 2011р. за №741010004000215.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.10.2017 рішення господарського суду Чернігівської області від 06.03.2017 року у справі №927/1207/16 скасовано та прийнято нове, яким позовні вимоги Чернігівської міської ради задоволено:
- визнано недійсним з моменту укладення договір оренди земельної ділянки від 30 червня 2009 року №2305, укладений між Чернігівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" щодо передачі в строкове платне користування земельної ділянки площею 0,5447 га в місті Чернігові для будівництва втраченої пам`ятки історико-культурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу по вул. Горького, між будинками №6 та №8 зареєстрованого в Чернігівській міській раді, про що у книзі реєстрації договорів оренди вчинено запис 30 червня 2009 року №2305;
- визнано недійсним з моменту укладення договір оренди земельної ділянки від 01 липня 2011 року №2305, укладений між Чернігівською міською радою та товариством з обмеженою відповідальністю "АЙВА" щодо передачі в строкове платне користування земельної ділянки площею 0,5447 га в місті Чернігові для будівництва втраченої пам`ятки історико-культурної спадщини будівлі Дворянського зібрання з улаштуванням готельно-туристичного комплексу, розробленого, згідно з рішенням міської ради від 3.06.2004 (12 сесія 24 скликання) по вул.Горького, 6-а, зареєстрованого в управлінні Держкомзему у м.Чернігові, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 29 липня 2011р. за №741010004000215.
Суди, враховуючи, що договори оренди земельної ділянки від 30 червня 2009 року №2305 та від 01 липня 2011 року №2305 визнано недійсними з моменту їх укладення, прийшли до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Чернігівської міської ради.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ТОВ "Айва" подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, а позовну заяву заступника прокурора Чернігівської області залишити без розгляду.
Вимоги касаційної скарги мотивовані тим, що заступник прокурора не обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва інтересів Чернігівської міської ради в адміністративному суді.
Чернігівська міська рада у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечила, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Ключовими правовими питаннями у цій справі є наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Отже, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду, заступник прокурора Чернігівської області зазначив, що позовна заява вжита як захід прокурорського реагування на захист інтересів держави в особі Чернігівської міської ради з метою усунення порушень вимог земельного законодавства, які виникли внаслідок протиправного оформлення відповідачем права власності на нерухоме майно та фактичного позбавлення володіння, користування і розпорядження територіальною громадою м.Чернігова спірною земельною ділянкою.
З матеріалів справи вбачається, що до суду з даним позовом заступник прокурора звернувся в липні 2017 року, тобто після набрання чинності розділом IV Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Частинами 2, 3 ст. 6 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 2 ст. 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини названого вище рішення Конституційного Суду України).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі №826/3492/18 та від 23.10.2019 у справі №0640/4292/18.
Крім того, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Таким чином, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі не вчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
У розвиток цього підходу Суд звертає увагу, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
Однак, прокурор у позовній заяві зазначив лише, що така подана як захід прокурорського реагування на захист інтересів держави в особі Чернігівської міської ради з метою усунення порушень вимог земельного законодавства.
Водночас, колегія суддів зазначає, що функції захисту інтересів держави, про які іде мова у позовній заяві заступника прокурора Чернігівської області, належать, в першу чергу, до компетенції Чернігівської міської ради, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкти такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
В свою чергу, подаючи даний позов в інтересах держави, прокурор не довів нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.
Крім того, як зазначалось вище, обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.
Однак, позивачем не надано доказів звернення до Чернігівської міської ради із відповідними листами.
Суд звертає увагу, що встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
Згідно зі ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 355, 356, 369 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд