ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2022 року
м. Київ
cправа № 922/2399/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Берднік І. С. - головуючого, Зуєва В. А., Міщенка І. С.,
секретар судового засідання - Корнієнко О. В.,
за участю представників:
Офісу Генерального прокурора - Семенчука М. А.,
Солоницівської селищної ради Харківського району Харківської області - не з`явився,
Харківської районної державної адміністрації Харківської області - не з`явився,
Сільськогосподарського кооперативу "Україна" по виробництву, заготівлі, зберіганню та реалізації сільськогосподарської продукції - не з`явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 29.11.2021 (у складі колегії суддів: Плахова О. В. (головуючий), Здоровко Л. М., Лакізи В. В.)
у справі № 922/2399/21
за позовом Керівника Дергачівської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Солоницівської селищної ради Харківського району Харківської області
до Харківської районної державної адміністрації Харківської області, Сільськогосподарського кооперативу "Україна" по виробництву, заготівлі, зберіганню та реалізації сільськогосподарської продукції
про скасування державної реєстрації додаткової угоди до договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки,
ВСТАНОВИВ:
У червні 2021 року керівник Дергачівської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Солоницівської селищної ради Харківського району Харківської області (далі - Солоницівська селищна рада) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Харківська РДА) та Сільськогосподарського кооперативу "Україна" по виробництву, заготівлі, зберіганню та реалізації сільськогосподарської продукції (далі - СК "Україна"), в якому просив:
- скасувати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державну реєстрацію від 17.02.2015 № 37694554 додаткової угоди № 1 до договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого 05.12.2006 за № 040669300026 щодо земельної ділянки площею 17,0872 га, кадастровий номер 6322057600:25:000:0001, яка розташована на території Солоницівської селищної ради;
- зобов`язати СК "Україна" повернути земельну ділянку з кадастровим номером 6322057600:25:000:0001 загальною площею 17,0872 га, яка розташована на території Солоницівської селищної ради.
Позов обґрунтовано тим, що СК "Україна" незаконно користується спірною земельною ділянкою, оскільки строк дії договору оренди земельної ділянки закінчився 17.03.2016.
Підстави звернення до господарського суду за захистом інтересів держави прокурор обґрунтовує тим, що Солоницівською селищною радою, яка наділена повноваженнями щодо розпорядження землями територіальної громади, не зважаючи на те, що їй було достеменно відомо про порушення законодавства, не вживалося відповідних заходів, у тому числі шляхом подачі позову про скасування державної реєстрації додаткової угоди до договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки, що вказує на усвідомлену пасивну поведінку цієї особи та є підставою для пред`явлення відповідного позову прокурором в інтересах держави в особі Солоницівської селищної ради.
Рішенням Господарського суду Харківської області від 15.09.2021 у задоволенні вимог про скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державної реєстрації від 17.02.2015 № 37694554 відмовлено, в іншій частині позов задоволено.
Постановою Східного апеляційного господарського суду від 29.11.2021 рішення Господарського суду Харківської області від 15.09.2021 скасовано, позов керівника Дергачівської окружної прокуратури Харківської області залишено без розгляду відповідно до статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
Не погоджуючись із висновками суду апеляційної інстанції, у грудні 2021 року заступник керівника Харківської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права та наявність випадку, передбаченого пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, просить скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 29.11.2021, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 12.01.2022 відкрито касаційне провадження у справі № 922/2399/21 за касаційною скаргою керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Східного апеляційного господарського суду від 29.11.2021 з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України та призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засідання на 09.02.2022.
СК "Україна" у відзиві на касаційну скаргу зазначає про правильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права при постановленні оскарженого судового рішення, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
Солоницівська селищна рада та Харківська РДА не скористалися наданим їм процесуальним законом правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
Солоницівська селищна рада, Харківська РДА та СК "Україна" в судове засідання своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином, із заявою до суду про відкладення розгляду справи із зазначенням будь-яких поважних причин неможливості явки їх представників в судове засідання або з клопотанням про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції відповідно до частини 4 статті 197 ГПК України не зверталися.
Ураховуючи наведене, висновки Європейського суду з прав людини у справі "В`ячеслав Корчагін проти Росії", те, що явка учасників справи не визнавалася судом обов`язковою, а участь у засіданні суду є правом, а не обов`язком сторони, Верховний Суд дійшов висновку про можливість розгляду касаційної скарги по суті за відсутності представників зазначених учасників справи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника Офісу Генерального прокурора, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи та заперечення проти неї, перевіривши матеріали справи, Верховний Суд дійшов таких висновків.
При вирішенні справи судами попередніх інстанцій установлено, що розпорядженням Дергачівської районної державної адміністрації (далі - Дергачівська РДА) "Про передачу в оренду земельної ділянки сільськогосподарського призначення СК "Україна" від 02.11.2006 № 786 передано СК "Україна" в оренду із земель державної власності земельну ділянку сільськогосподарського призначення загальною площею 17,0872 га, розташовану на території Солоницівської селищної ради за межами населеного пункту, строком на 5 років.
17.11.2006 між Дергачівською РДА та СК "Україна" укладено договір оренди земельної ділянки строком на 5 років, який зареєстровано в Харківській регіональній філії державного підприємства Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах, про що 05.12.2006 у Державному реєстрі земель вчинено запис за № 040669300026.
Надалі розпорядженням Дергачівської РДА прийнято розпорядження "Про продовження терміну дії договору оренди земельної ділянки на території Солоницівської селищної ради за межами населеного пункту, укладеного з СК "Україна" від 17.03.2011 № 133 продовжено термін дії договору оренди земельної ділянки строком на 5 років.
10.02.2012 між Дергачівською районною державною адміністрацією та СК "Україна" укладено додаткову угоду № 1 до договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого 05.12.2006 за № 040669300026, відповідно до умов якої, зокрема, пункт 6 договору викладено у наступній редакції: "Договір укладено на 10 (десять) років. Після закінчення строку дії договору Орендар має переважне право поновити його на новий строк. У цьому разі Орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово Орендодавця про намір продовжити його дію".
За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 03.06.2021 № 259700621 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно 17.02.2015 внесено відомості про укладення додаткової угоди № 1 від 10.02.2012 до договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого 05.12.2006 за № 040669300026 та продовження строку дії договору до 09.02.2022.
Прокурор, звертаючись до суду з відповідним позовом, обґрунтував його наявністю правових підстав для скасування державної реєстрації додаткової угоди № 1 від 10.02.2012 до договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого 05.12.2006 за № 040669300026 та повернення земельної ділянки, з огляду на відсутність рішення уповноваженого органу виконавчої влади щодо продовження строку дії договору оренди земельної ділянки до 09.02.2022.
Суд першої інстанції у задоволенні вимог Дергачівської окружної прокуратури Харківської області в частині скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державної реєстрації від 17.02.2015 № 37694554 додаткової угоди № 1 до договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого 05.12.2006 за № 040669300026 відмовив, в іншій частині позов задовольнив.
Суд дійшов висновку, що Солоницівська селищна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальної громади, здійснює відповідно до закону від імені та в інтересах вказаної територіальної громади правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права власності, у зв`язку з чим є позивачем у справі.
При цьому судом зазначено, що звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі Солоницівської селищної ради відповідає приписам статті 53 ГПК України.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позов прокурора без розгляду, виходив із того, що прокурором не обґрунтовано наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема, не доведено існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави та нездійснення чи неналежного здійснення Солоницівською селищною радою покладених на неї повноважень, тому у цьому випадку відсутні законні підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді, що є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до статті 226 ГПК України.
У поданій касаційній скарзі заступник керівника Харківської обласної прокуратури послався, зокрема, на те, що судом апеляційної інстанції при залишенні позову без розгляду неправильно застосовано положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статі 53 ГПК України та не враховано висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, постановах Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 та від 26.05.2020 у справі № 917/664/18.
За змістом пункту 1 частини 2 статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Відповідно до частин 1, 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Верховний Суд, переглянувши судове рішення апеляційної інстанції у межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить із такого.
Суд апеляційної інстанції у справі, яка розглядається, залишаючи позов прокурора без розгляду, дійшов висновку, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема, не довів порушення інтересів держави або загрози порушення інтересів держави та нездійснення компетентним органом, якого прокурор зазначив як позивача, своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.
Проте з такими висновками погодитися не можна.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 3 статті 1311 Конституції України встановлено, що прокуратура здійснює представництво органів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом чистин 3, 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку набуває статусу позивача.
Суд касаційної інстанції вважає за необхідне зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
За змістом частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) у чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Питання щодо представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
Отже, звертаючись до суду з позовом, прокурор має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, постанові Верховного Суду від 16.07.2021 у справі № 917/644/18.
З матеріалів справи вбачається і це встановлено судами попередніх інстанцій, що прокурором подано позовну заяву в інтересах держави в особі Солоницівської селищної ради про скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державну реєстрацію від 17.02.2015 № 37694554 додаткової угоди № 1 до договору оренди земельної ділянки, зареєстрованого 05.12.2006 за № 040669300026 щодо земельної ділянки площею 17, 0872 га, кадастровий номер 6322057600:25:000:0001, яка розташована на території Солоницівської селищної ради, та повернення СК "Україна" земельної ділянки з кадастровим номером 6322057600:25:000:0001 загальною площею 17,0872 га, яка розташована на території Солоницівської селищної ради.
На обґрунтування підстав представництва інтересів держави в суді прокурором наведено обставини, за якими Солоницівська селищна рада як власник земельної ділянки, до повноважень якої належить володіння, користування та розпорядження земельними ділянками територіальної громади, не вжила відповідних заходів щодо захисту законних інтересів територіальної громади та, як наслідок, й інтересів держави в цілому, оскільки місцеві інтереси знаходяться у тісному зв`язку із загальнодержавними, а місцеве самоврядування і державне буття суспільства характеризуються взаємозалежністю та взаємодоповненням. Отже, прокурор вважає, що незаконне використання землі порушує економічні (матеріальні) інтереси місцевого самоврядування, що порушує й інтереси держави.
Відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
Отже, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
Як убачається з матеріалів справи, на виконання вимог статті 53 ГПК України статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Солоницівською селищною радою, яка не вжила заходів щодо скасування державної реєстрації додаткової угоди до договору оренди землі та повернення земельної ділянки з незаконного використання, про що було повідомлено прокуратуру відповідними листами (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що незаконне використання землі порушує економічні (матеріальні) інтереси місцевого самоврядування, чим обґрунтував порушення інтересів держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).
Солоницівська селищна рада у відповіді від 01.06.2021 № 255 на звернення прокурора свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловила, водночас не спростувала й твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства.
Листом від 07.06.21 № 57-108-958ВИХ-21 прокурор повідомив Солоницівську селищну раду про намір звернутися в її інтересах з позовною заявою до суду, однак про наміри самостійно звернутися з позовом чи провести перевірку щодо виявлених прокуратурою фактів Солоницівська селищна рада не заявила. Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність.
З урахуванням викладеного помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про ненаведення прокурором у цій справі підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді.
За висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 925/226/18.
Водночас суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, заявлений в інтересах держави в особі Солоницівської селищної ради, ні на один із випадків, передбачених статтею 226 ГПК України, не послався, внаслідок чого взагалі не вказав в оскаржуваній постанові правової підстави для залишення позову без розгляду.
Крім того, Верховний Суд зазначає, що залишаючи позов прокурора без розгляду, суд апеляційної інстанції безпідставно вдався до дослідження доказів у справі та оцінки спірних правовідносин, оскільки відповідно до процесуального законодавства залишення позову без розгляду виключає розгляд справи по суті заявлених вимог.
За таких обставин висновок апеляційного господарського суду про залишення без розгляду позову прокурора, заявленого в інтересах держави в особі Солоницівської селищної ради, є передчасним, а ухвалена судом апеляційної інстанції постанова від 29.11.2021 не відповідає вимогам статей 236 - 238 ГПК України.
Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина 4 статті 310 ГПК України).
Ураховуючи підтвердження підстав оскарження щодо неврахування висновків Верховного Суду та допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права, касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню з направленням справи до цього суду для нового розгляду.
Під час нового розгляду справи суду апеляційної інстанції слід урахувати наведене, дослідити зміст інтересу, за захистом якого звернувся прокурор, характер його порушення, перевірити доводи і докази, на яких ґрунтуються вимоги, надати повну і об`єктивну оцінку обраному прокурором способу захисту, і в залежності від встановлених обставин вирішити спір.
Оскільки суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат не здійснюється (частина 14 статті 129 ГПК України).
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд