ПОСТАНОВА
Іменем України
16 лютого 2022 року
Київ
справа №380/4357/20
адміністративне провадження № К/9901/21270/21
Верховний Суд у складі колеги суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Соколова В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправною бездіяльність, скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року (головуючий суддя - Кузан Р.І.), на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року (головуючий суддя - Запотічний І.І., судді: Довга О.І., Глушко І.В.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду із позовом до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Галицької митниці Держмитслужби щодо ненадання пропозиції позивачу для переведення на рівнозначну посаду в Галицькій митниці Держмитслужби - державному органі, якому передаються повноваження та функції Львівської митниця ДФС;
- визнати протиправним та скасувати наказ в.о. начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка від 17 квітня 2020 року № 202-о "Про звільнення ОСОБА_1", з урахуванням змін, внесених до цього наказу згідно з наказами в.о. начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка від 22 квітня 2020 року №235-0 та від 04 травня 2020 року № 265-о;
- поновити позивача на посаді державного інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Галицької митниці Держмитслужби, як правонаступника Львівської митниці ДФС;
- стягнути з Галицької митниці Держмитслужби, як правонаступника Львівської митниці ДФС, на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 05 травня 2020 року по день ухвалення судового рішення, виходячи зі середньоденної заробітної плати, розрахованої відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 100 від 08 лютого 1995 року.
1.1. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що роботодавцем порушено встановлений законодавством порядок звільнення, оскільки у встановлений законом 2-місячний строк роботодавець не повідомив про наступне вивільнення, чим порушив вимоги частин першої, третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), та не врахував його переважне право на залишення на роботі, відповідно до пункту 2 частини другої статті 43 КЗпП України. Позивач зазначає, що лише після внесення змін до Закону України від 10 грудня 2015 року N 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон N 889-VIII ) роботодавець попередив його 11 березня 2020 року про наступне вивільнення, а 17 квітня 2020 року прийняв наказ про його звільнення.
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. ОСОБА_1 з 01 серпня 2016 року відповідно до наказу Львівської митниці ДФС №651-о від 27 липня 2016 року обіймав посаду державного інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС, що підтверджується копією трудової книжки позивача від 01 травня 2008 року.
3. Постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2019 року №858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" утворено, зокрема, Галицьку митницю Держмитслужби та реорганізовано Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
4. Згідно з пунктом 1 наказу ДФС України від 25 листопада 2019 року №30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС" розпочато реорганізацію Львівської митниці ДФС. Пунктом 2 даного наказу утворено комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС. Пунктом 4 цього наказу визначено строк проведення реорганізації митниць ДФС- три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.
5. В подальшому, наказом ДФС України від 24 березня 2020 року №14-рг "Про внесення змін до деяких наказів ДФС", внесено зміни до наказу від 25 листопада 2019 року №30-рг, замінивши слова "три місяці" словами "шість місяців" в пункті 4 цього наказу.
6. 28 листопада 2019 року в Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС.
7. Розпорядженням Кабінету Міністрів України "Питання Державної митної служби" від 04 грудня 2019 року №1217-р погоджено з пропозицією Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення з 08 грудня 2019 року Державною митною службою покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 06 грудня 2019 року №227 "Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України", функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
8. З дня набрання чинності постанови Кабінету Міністрів України про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби.
9. Відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців 14 листопада 2019 року проведена державна реєстрація як юридичної особи - Галицької митниці Держмитслужби.
10. Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби з 00.00 год. 08 грудня 2019 року.
11. 21 грудня 2019 року Львівською митницею ДФС видано наказ №666 "Про попередження про наступне вивільнення", яким наказано письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-V "Про державну службу" згідно списку, в який був включений позивач.
12. 07 лютого 2020 року наказом Львівської митниці ДФС № 03 "Про скасування наказу Львівської митниці ДФС від 21 грудня 2019 року №666 "Про попередження про наступне вивільнення" наказ №666 був скасований з причин відсутності на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого було покладено обов`язок вжиття заходів щодо вручення попереджень про наступне вивільнення та закінчення повноважень голови Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, та з огляду на те, що попередження про наступне вивільнення працівникам не було вручено, даний наказ №666 від 21 грудня 2019 року було скасовано як такий, що не реалізований.
13. Наказом Львівської митниці ДФС від 10 березня 2020 року №08 "Про попередження про наступне вивільнення" було зобов`язано Комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини 1 статті 83, пункту 1 частини 1 статті 87 Закону №889-Vlll "Про державну службу", зі змінами. В додатку до вищезазначеного наказу "Про попередження про наступне вивільнення" у пункті 25 був зазначений ОСОБА_1 - державний інспектор відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС.
14. Попередження про наступне вивільнення із займаної посади 22 квітня 2020 року на підставі пункту 4 частини 1 статті 83, пункту 1 частини1 статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ "Про державну службу", пункту 1 частини 1 статті 40 КЗпП України скеровано позивачу засобами електронного зв`язку 11 березня 2020 року. Позивач ознайомився із вказаним попередженням 11 березня 2020 року.
15. Наказом Львівської митниці ДФС від 17 квітня 2020 року №202-о "Про звільнення ОСОБА_1" позивача з 22 квітня 2020 року звільнено з посади державного інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС, відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ "Про державну службу", із змінами, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Як на підставу звільнення вказано попередження про наступне вивільнення від 11 березня 2020 року.
16. Наказом Львівської митниці ДФС від 22 квітня 2020 року №235-о "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС" внесено зміни до наказу Львівської митниці ДФС від 17 квітня 2020 року №202-о "Про звільнення ОСОБА_1", в частині дати звільнення. Вказано, що датою звільнення позивача слід вважати перший робочий день після закінчення тимчасової непрацездатності, зазначений у документі про тимчасову непрацездатність.
17. Згідно з наказом Львівської митниці ДФС від 04 травня 2020 року №265-о "Про проведення розрахунку з ОСОБА_1", датою звільнення позивача з посади державного інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС вказано 04 травня 2020 року. Підстава: листок непрацездатності серія АДЦ №889339 та АДЦ №896235.
18. Позивач, вважаючи накази Львівської митниці ДФС від 17 квітня 2020 року №202-о "Про звільнення ОСОБА_1", від 22 квітня 2020 року №235-о "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС", від 04 травня 2020 року №265-о "Про проведення розрахунку з ОСОБА_1" протиправними, звернувся до суду.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року, залишеного без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково.
19.1. Визнано протиправним та скасовано накази в.о. начальника Львівської митниці ДФС, Голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка від 17 квітня 2020 року №202-о "Про звільнення ОСОБА_1", від 22 квітня 2020 року №235-о "Про внесення змін до наказу Львівської митниці ДФС", від 04 травня 2020 року №265-о "Про проведення розрахунку з ОСОБА_1".
19.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді державного інспектора відділу митного оформлення №4 митного поста "Мостиська" Львівської митниці ДФС з 05 травня 2020 року.
19.3. Стягнуто з Львівської митниці ДФС на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 51550 (п`ятдесят одна тисяча п`ятсот п`ятдесят) грн. 40 коп. з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів.
19.4. Рішення суду в частині поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за один місяць в сумі 4349 (чотири тисячі сорок дев`ять) грн. 54 коп. з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів допущено до негайного виконання.
19.5. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
20. Приймаючи рішення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що в результаті реорганізації Львівської митниці ДФС не відбулось скорочення штатної чисельності працівників, а навпаки штатний розпис новоствореного органу передбачав збільшення штатних одиниць. Відтак в процесі реорганізації юридичної особи виникають правовідносини, пов`язані з припиненням трудових договорів з працівниками, а тому у роботодавця виникає обов`язок чіткого дотримання законодавства про працю щодо трудових прав працівників відповідно до приписів КЗпП України.
20.1. Суди вказали, що на момент звільнення позивача не було змінено підстав припинення державної служби, проте було запроваджено певні особливості щодо процедури звільнення державних службовців. Надання на законодавчому рівні певну свободу дій керівникам державних органів щодо надання пропозицій про переведення державних службовців до реорганізованого органу свідчить про обов`язок роботодавця в кожному випадку належним чином обґрунтовувати надання таких пропозицій чи відмові у їх наданні.
20.2. Також судами наголошено, що відповідачі належним чином не обґрунтували підстави ненадання пропозиції позивачу зайняття вакантної посади у Галицькій митниці Держмитслужби.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
21. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Галицька митниця Держмитслужби звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог, прийнявши нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
22. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
23. У касаційній скарзі вказано про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1 частини третьої статті 87 Закону N 889-VIII в редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-XI "Про внесення змін до Митного кодексу та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (далі - Закон №440-XI).
24. На думку представника відповідача, суди попередніх інстанцій застосували статтю 87 Закону N 889-VIII в редакції, яка не була чинною на момент виникнення спірних правовідносин. Визначальним моментом встановлення події, з якої слід визначати початок настання правовідносин, пов`язаних із припиненням державної служби, є вручення працівнику попередження про наступне вивільнення. Саме на цьому етапі, коли особі вручено попередження про наступне вивільнення, і виникають правовідносини, пов`язані із припиненням державної служби. Оскільки позивачу попередження про наступне вивільнення скеровано 11 березня 2020 року, то саме з цієї дати почалися правовідносини по припиненню державної служби позивача.
25. Скаржник наголосив, що частиною третьою статті 87 Закону N 889-VIII в редакції Закону №440-XI, не встановлено обов`язку роботодавця, а лише право пропонування роботодавцем вакантних посад при їх наявності. У свою чергу, норми КЗпП України підлягають застосуванню до спірних правовідносин лише в частині, яка не врегульована спеціальним законодавством.
26. Представник ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив оскаржувані судові рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення.
27. Представник позивача вказав, що на момент початку процедури реорганізації Львівської митниці ДФС Закон N 889-VIII не передбачав особливостей процедури звільнення державних службовців у зв`язку із реорганізацією державного органу, тобто на цей час підлягали застосуванню загальні норми щодо порядку припинення трудового договору з ініціативи власника, визначені КЗпП України.
28. На думку представника позивача, при тлумаченні й застосуванні частини третьої статі 87 Закону N 889-VIII (у редакції Закону №440-ІX) необхідно розуміти, що свобода розсуду означає не свободу вибору керівника державного органу при виборі кого звільнити, а кого залишити (перевести) на державній службі, а означає лише оптимальне застосування закону для досягнення цілей, встановлених у ньому.
29. У відзиві наголошено, що в результаті реорганізації Львівської митниці ДФС не відбулось скорочення штатної чисельності працівників, а навпаки штатний розпис новоствореного органу передбачав збільшення штатних одиниць, що, відповідно до вимог КЗпП України, забороняло роботодавцю розривати трудовий договір, укладений на невизначений строк.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
30. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
31. Частиною другою статті 19 Конституції України регламентовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
33. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
34. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин - 10 березня 2020 року).
35. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
36. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
37. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII (державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець
38. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
39. Згідно із статтею 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1 -1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
40. Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначає Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України).
41. Статтею 40 КЗпП України визначено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у визначених випадках.
Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42 1, частин першої, другої і третьої статті 49 2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
42. Механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів визначає Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року N 1074 (далі - Порядок N 1074).
43. Пунктами 1, 4 Порядку визначено, що дія цього Порядку поширюється на центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом та їх територіальні органи, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості порядку їх утворення, реорганізації або ліквідації.
Орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу виконавчої влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох органів виконавчої влади.