ПОСТАНОВА
Іменем України
16 лютого 2022 року
Київ
справа №380/3654/20
адміністративне провадження № К/9901/19766/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді -доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Первинної профспілкової організації працівників у Львівській митниці про визнання протиправними і скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року (головуючий суддя - Сидор Н.Т.), на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2021 року (головуючий суддя - Гуляк В.В., судді: Ільчишин Н.В., Коваль Р.Й.),
І. СУТЬ СПОРУ
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 ( ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду із позовом до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмета позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ №3 від 07 лютого 2020 року Львівської митниці ДФС "Про скасування Наказу Львівської митниці ДФС від 21 грудня 2019 року №666 "Про попередження про наступне вивільнення";
- визнати протиправним та скасувати наказ №93-0 від 13 квітня 2020 року Львівської митниці ДФС "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити позивача на роботі в Галицькій митниці Держмитслужби на посаді заступника начальника відділу митного оформлення №1 митного поста "Краковець" (або іншій рівнозначній посаді) з 16 квітня 2020 року;
- стягнути з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16 квітня 2020 року по день ухвалення судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що при його звільненні роботодавцем порушено процедуру звільнення, а саме: частини перша, третя статті 49-2, пункт 2 частини другої статті 43 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та стаття 87 Закону України від 10 грудня 2015 року N 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон N 889-VIII ).
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
3. Суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 проходив публічну службу в митних органах з 2001 року на різних посадах; перед своїм звільненням З 10 листопада 2015 року перебував на посаді заступника начальника відділу митного оформлення №1 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС з 10 листопада 2015 року.
4. Постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2019 року №858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" утворено, зокрема, Галицьку митницю Держмитслужби та реорганізовано Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
5. Згідно з пунктом 1 наказу ДФС України від 25 листопада 2019 року № 30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС" розпочато реорганізацію Львівської митниці ДФС; пункт 2 цього наказу передбачає утворення комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС; пункт 4 визначає строк проведення реорганізації митниць ДФС - три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.
6. 28 листопада 2019 року у Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС.
7. Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців, 14 листопада 2019 року проведено державну реєстрацію як юридичної особи Галицької митниці Держмитслужби.
8. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України "Про початок роботи Державної митної служби України", повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби з 00.00 год. 08 грудня 2019 року.
9. Наказом Львівської митниці ДФС від 21 грудня 2019 року №666 "Про попередження про наступне вивільнення" наказано Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС серед іншого письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII.
10. Наказом Львівської митниці ДФС від 07 лютого 2020 року №03 скасовано наказ Львівської митниці ДФС від 21 грудня 2019 року №666 "Про попередження про наступне вивільнення" як такий, що не реалізований через відсутність на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого було покладено обов`язок вжити заходів щодо вручення попереджень про наступне вивільнення.
11. Наказом Львівської митниці ДФС від 10 березня 2020 року №07 "Про попередження про наступне вивільнення" наказано Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини 1 статті 83, пункту 1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України.
12. Попередженням про наступне вивільнення від 10 березня 2020 року позивача попереджено про наступне вивільнення із займаної посади 13 квітня 2020 року на підставі пункту 4 частини 1 статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VІІІ, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. У цьому попередженні позивача одночасно повідомлено про відсутність рівнозначної посади або іншої роботи.
13. Наказом Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 року №93-о ОСОБА_1 звільнено із займаної посади заступника начальника відділу митного оформлення №1 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС з 15 квітня 2020 року відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, із змінами, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Підставою прийняття цього наказу зазначено: попередження про наступне вивільнення від 10 березня 2020 року.
14. Не погоджуючись із звільненням, позивач звернувся до суду із адміністративним позовом.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року, залишеного без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково.
15.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 №93-о "Про звільнення ОСОБА_1 ".
15.2. Поновлено позивача на роботі у Львівській митниці ДФС на посаді заступника начальника відділу митного оформлення №1 митного поста "Краковець" Львівської митниці ДФС з 16 квітня 2020 року.
15.3. Стягнуто з Львівської митниці ДФС на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 84674 гривень 73 копійки без урахування податків, зборів та обов`язкових платежів.
15.4. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
16. Приймаючи рішення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що право ОСОБА_1 на проходження публічної служби було порушено роботодавцем та підлягає відновленню шляхом визнання протиправним і скасування наказу Львівської митниці ДФС від 13 квітня 2020 року №93-о "Про звільнення ОСОБА_1 ", поновлення позивача на роботі в Львівській митниці ДФС на раніше займаній посаді та стягнення з Львівської митниці ДФС на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
17. Суди вказали, що рішення відповідача про звільнення ОСОБА_1 прийнято без конкретизації причин та підстав, а лише містить перелік пунктів передбачених частиною першою статті 87 Закону №889-VІІІ, які за своєю юридичною природою є різними, а тому потребують чіткого правового визначення та диференціації. Відсутність чіткої та однозначної причини звільнення призводить до порушення принципу правової визначеності, оскільки загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підстав та причин звільнення.
18. Суди зазначили, що кількість працівників митниці внаслідок приєднання до Галицької митниці Держмитслужби не зменшилась, а навпаки, збільшилася. У свою чергу, сам факт реорганізації державного органу, який не потягнув змін в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи.
19. Погоджуючись із висновком суду першої інстанції та приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції вказав, що принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
20. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Галицька митниця Держмитслужби звернулась із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог, прийнявши нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
21. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України (відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
22. У касаційній скарзі вказано про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1 частини третьої статті 87 Закону N 889-VIII в редакції Закону України від 14 січня 2020 року №440-XI "Про внесення змін до Митного кодексу та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (далі - Закон №440-XI).
23. На думку представника відповідача, аналіз положень статті 87 Закону N 889-VIII в редакції до та після 13 лютого 2020 року, а також положень статей 40 та 49-2 КЗпП України свідчить, що внаслідок набрання змін, внесених Законом №440-XI відбулась суттєва зміна правового регулювання процедури припинення державної служби внаслідок реорганізації державного органу. Починаючи з 13 лютого 2020 року для припинення державної служби внаслідок скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідації або реорганізації державного органу роботодавець (суб`єкт призначення або керівник державної служби) вже не зобов`язаний пропонувати державному службовцю іншу рівноцінну посаду державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншу роботу (посади державної служби) у цьому державному органі.
24. У скарзі зазначено, що оскаржуваний наказ про звільнення виданий відповідно до вимог Типової інструкції з діловодства, яка і встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі, оскільки у вказаному наказі зазначена підстава для його видання - попередження про наступне вивільнення від 10 березня 2020 року, яке відбулось у зв`язку із реорганізацією Львівської митниці ДФС відповідно до постанов км України від 18 грудня 2018 року №1200 "Про утворення державної податкової служби України та Державної митної служби України", від 02 жовтня 2019 року №858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби".
25. Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив, що станом на березень 2020 року у Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС були відсутні повноваження попереджати працівників про наступне вивільнення, так як строк повноважень комісії сплив 28 лютого 2020 року, а питання продовження строку реорганізації митниці повинно було вирішитись до моменту спливу встановленого строку реорганізації.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
26. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
27. Частиною другою статті 19 Конституції України регламентовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Відповідно до статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
29. Статтею 43 Конституції України визначено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
30. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин - 10 березня 2020 року).
31. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
32. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
33. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII (державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець
34. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
35. Згідно із статтею 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1 -1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
36. Правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці визначає Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України).
37. Статтею 40 КЗпП України визначено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у визначених випадках.
Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42 1, частин першої, другої і третьої статті 49 2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
38. Механізм здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів визначає Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року N 1074 (далі - Порядок N 1074).
39. Пунктами 1, 4 Порядку визначено, що дія цього Порядку поширюється на центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом та їх територіальні органи, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості порядку їх утворення, реорганізації або ліквідації.
Орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу виконавчої влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох органів виконавчої влади.