ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 620/1915/21
адміністративне провадження № К/9901/26464/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 18.03.2021 (головуючий суддя: Падій В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2021 (головуючий суддя: Мальничук В.П., судді: Лічевецький І.О., Оксененко О.М.) у справі №620/1915/21 за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Чернігівської міської ради (далі - відповідач), треті особи: ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради щодо нерозгляду по суті заяви ОСОБА_1 про надання згоди на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0178 га, за рахунок земель житлової та громадської забудови комунальної власності по АДРЕСА_1, та передачу у власність безоплатно земельної ділянки по АДРЕСА_1, площею 0,0178 га (кадастровий номер 7410100000:01:020:0299) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);
зобов`язати Чернігівську міську раду на черговому пленарному засіданні розглянути по суті та прийняти мотивоване рішення з питання надання згоди на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,0178 га, за рахунок земель житлової та громадської забудови комунальної власності по АДРЕСА_1, та передачу у власність безоплатно земельної ділянки по АДРЕСА_1, площею 0,0178 га (кадастровий номер 7410100000:01:020:0299) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 18.03.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2021, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адмінсудочинства. Позивачу роз`яснено, що даний спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані рішення, а справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 15.02.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що маючи намір реалізувати своє право на безоплатне отримання в межах норм приватизації земельну ділянку у власність, останній отримав дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність та згодом на його замовлення землевпорядною організацією було розроблено проект землеустрою, який власне і було подано відповідачу на погодження та затвердження. Однак, відповідач у встановленому земельним законодавством порядку не розглянув порушене у зверненні питання, а листом від 23.09.2020 №01-20/392 проінформував заявника про необхідність узгодити із сусідніми землекористувачами межі земельної ділянки. Водночас, за позицією позивача, ненадання сусідніми землекористувачам (треті особи у справі) своєї згоди на погодження меж земельної ділянки суміжного землекористувача не може бути перепоною для розгляду місцевою владою у належний спосіб питання про погодження та затвердження проектної документації. Окремо позивач зазначив, що ним вчинялися дії щодо належного інформування сусідніх землекористувачів щодо необхідності погодити межі земельної ділянки, проте такі у призначений час не з`явилися.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходячи із підстав відмови, зазначених відповідачем у листі, дійшли висновку, що спірні правовідносини виникли між позивачем та іншими особами - ОСОБА_2, ОСОБА_3 щодо узгодження меж земельної ділянки з суміжними земельними ділянками. Відтак, за висновками судів попередніх інстанцій, правовідносини між позивачем і відповідачем у цій справі є похідними від триваючих спірних правовідносин щодо встановлення меж земельної ділянки між власниками суміжних земельних ділянок та будинків, що виключає розгляд цього спору в порядку адмінсудочинства.
При ухваленні судових рішень суди попередніх інстанцій послалися на практику Верховного Суду України, викладену у постанові від 01.03.2016 у справі №2а/2470/2635/12, Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 28.112018 у справі №583/1352/15-а, від 23.01.2019 у справі №537/6271/14-а, від 30.01.2019 у справі № 816/594/14, від 04.06.2019 у справі №826/14015/17, а також Верховного Суду у справі №466/5575/17 (постанова від 23.12.2019).
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного встановлення юрисдикційної підсудності цієї справи. В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник стверджує, що спір у цій справі пов`язаний із захистом прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових правовідносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень. Скаржник стверджує, що перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення) суб`єкта владних повноважень на предмет відповідності їх вимогам законодавства у сфері земельних відносин. Зазначає, що вирішення відповідачем у відповідності до вимог земельного законодавства питання погодження та затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної ділянки не тягне за собою порушення або загрози порушення приватного права чи майнового інтересу третіх осіб, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Інші учасники справи процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".
Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг
Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Отже в контексті статей 2, 4, 5, 19 КАС України визначальними ознаками справи адміністративної юрисдикції є не лише суть (зміст, характер) спору, але й підстави його виникнення та суб`єктний склад учасників правовідносин.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.".
Конституційний Суд України у Рішенні від 1 квітня 2010 року №10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України вирішив, що:
- положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб`єкти владних повноважень;
- положення пункту 1 частини першої статті 17 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.
Так, предметом спору у цій справі є визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо нерозгляду по суті заяви ОСОБА_1 про надання згоди на затвердження проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність та зобов`язання його розглянути порушене у зверненні питання у відповідності до вимог земельного законодавства.
Позивач вважає, що розгляд зазначеного питання має закінчуватися постановленням уповноваженим органом рішення про погодження і затвердження проекту землеустрою або про відмову у такому.
Водночас суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що фактично правовідносини між позивачем і відповідачем у цій справі є похідними від триваючих правовідносин щодо встановлення меж земельної ділянки між власниками суміжних земельних ділянок та будинків. За висновками судів попередніх інстанцій першочергово необхідно вирішити спір між позивачем та іншими особами - ОСОБА_2, ОСОБА_3 щодо узгодження меж земельної ділянки з суміжними земельними ділянками.
Колегія суддів не погоджується із позицією судів попередніх інстанції, з огляду на таке.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Згідно із пунктом "г" статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Частиною першою статті 122 ЗК України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
За вимогами статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
При цьому, відповідно до вимог пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Отже, визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Водночас чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Колегія суддів зазначає, що якщо особа звертається до відповідного органу із клопотанням про погодження та затвердження проекту землеустрою, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Водночас, відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
У той же час, передумовами та матеріальними підставами для захисту права власності або права користування земельною ділянкою у судовому порядку за правилами цивільного судочинства, є наявність підтвердженого належними доказами права особи (власності або користування) щодо спірної земельної ділянки, а також підтверджений належними доказами факт порушення цього права на земельну ділянку (невизнання, оспорювання або чинення перешкод в користуванні, користування з порушенням законодавства, користування з порушенням прав власника або землекористувача тощо).
Водночас судами попередніх інстанцій не встановлено порушення прав третіх осіб ( ОСОБА_2, ОСОБА_3 ) спірними правовідносинами. Доказів того, що бажана до відведення у власність земельна ділянка накладається на земельні ділянки суміжних землекористувачів або, що така перебуває у власності чи користуванні третіх осіб матеріали справи не містять, як і не містять доказів того, що треті особи оспорюють право позивача на відведення бажаної земельної ділянки йому у власність.
У той же час, згідно із частиною третьою статті 9 КАС України, кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.
Позов у цій справі насамперед обумовлений незаконністю дій відповідача з підстав порушення процедури розгляду питання щодо погодження та затвердження проекту землеустрою.
Отже, оцінюючи вид цього правового спору, слід враховувати наступні критерії адміністративної юрисдикції:
- присутність у спірних публічно-правових відносинах суб`єкта владних повноважень - у спорі суб`єктом владних повноважень є Чернігівська міська рада;
- спірні відносини мають саме адміністративно-правову природу - у цій справі існують відносини з приводу завершення процедури отримання у власність земельної ділянки;
- суб`єкт владних повноважень у спірних публічно-правових відносинах, здійснює адміністративні повноваження - вирішує земельні питання;
- спірні публічно-правові відносини регулюються нормами адміністративного права, зокрема, - Законами України "Про місцеве самоврядування" і "Про землеустрій", Земельним кодексом України.
Отже, усі критерії адміністративної юрисдикції притаманні цьому спору.
За такого правового регулювання та встановлених судами обставин, колегія судів дійшла висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством.
Відтак, перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення) суб`єкта владних повноважень за критеріями визначеними частиною другою статті 2 КАС України.
Водночас колегія суддів зазначає про помилковість застосування до спірних правовідносин наведену в оскаржуваних судових рішеннях практику Верховного Суду України, Великої Палати Верховного Суду та Верховного суду, оскільки правовідносини у справах №2а/2470/2635/12, №583/1352/15-а, №537/6271/14-а, №816/594/14, №826/14015/17, №466/5575/17 не є тотожними цій справі. У наведених справах треті особи оспорювали речове право на земельну ділянку.