ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 560/4128/20
адміністративне провадження № К/9901/25766/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.03.2021 (головуючий суддя: Польовий О.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 (головуючий суддя: Ватаманюк Р.В., судді: Полотнянко Ю.П., Драчук Т.О.) у справі №560/4128/20 за позовом ОСОБА_1 до Управління праці та соціального захисту населення Хмельницької міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Управління праці та соціального захисту населення Хмельницької міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправними дії відповідача щодо невиплати в повному обсязі грошових коштів як учаснику бойових дій за період 2018 року (у розмірі 5 мінімальних пенсій за віком) та особі з інвалідністю внаслідок війни ІІІ групи у 2019-2020 роках (у розмірі 7 мінімальних пенсій за віком);
зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити недоотримані грошові кошти як учаснику бойових дій за період 2018 року (у розмірі 5 мінімальних пенсій за віком) та особі з інвалідністю внаслідок війни ІІІ групи у 2019-2020 роках (у розмірі 7 мінімальних пенсій за віком).
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.08.2020 відкрито провадження у адміністративній справі.
19.02.2020, із посиланням на частину тринадцяту статті 171 КАС України, суд першої інстанції постановив ухвалу про залишення позовної заяви без руху у зв`язку із пропуском шестимісячного строку звернення до суду із вимогами за 2018 - 2019 роки.
Також ухвалою від 19.02.2020 позивачу наданий строк для усунення недоліків позовної заяви - 5 днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом надання документального обґрунтованого пояснення щодо причин пропуску строку звернення до суду з вимогами за 2018 - 2019 роки.
На виконання ухвали суду позивач подав заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду, в якій зазначив, що дізнався про існування рішення Конституційного Суду України від 27.02.2020 №3-р/2020 в травні 2020 року. Також вказав, що про порушення своїх прав дізнався 14.07.2020 з листа Управління праці та соціального захисту населення Хмельницької міської ради.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.03.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021, наведені позивачем причини пропуску строку звернення до суду визнані неповажними, а позовну заяву в частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо невиплати в повному обсязі грошових коштів як учаснику бойових дій за період 2018 року (у розмірі 5 мінімальних пенсій за віком) та особі з інвалідністю внаслідок війни ІІІ групи у 2019 році (у розмірі 7 мінімальних пенсій за віком) та зобов`язання відповідача нарахувати та виплатити недоотримані грошові кошти як учаснику бойових дій за період 2018 року (у розмірі 5 мінімальних пенсій за віком) та особі з інвалідністю внаслідок війни ІІІ групи у 2019 році (у розмірі 7 мінімальних пенсій за віком) залишено без розгляду на підставі частини третьої статті 123 КАС України.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 18.03.2021 в решті позовних вимог позов задоволено:
визнано протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Хмельницької міської ради щодо нарахування та виплати ОСОБА_1 щорічної разової грошової допомоги до 05 травня за 2020 рік у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком;
зобов`язано відповідача нарахувати та виплатити ОСОБА_1 недоплачену грошову допомогу до 05 травня за 2020 рік у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком з урахуванням попередньо виплаченої суми допомоги.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій про залишення позову в частині без розгляду, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 15.02.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Залишаючи позовну заяву без розгляду в частині позовних вимог, заявлених за 2018 - 2019 роки, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем не надано суду доказів поважності причин пропуску строку звернення до суду. З посиланням на положення статті 17-1 Закону України №3551-XII "Про статус ветеранів, гарантії їх соціального захисту" (далі - Закон № 3551-XII) суди констатували, що право на отримання разової грошової допомоги до 5 травня мають ветерани війни до 30 вересня відповідного року, в якому здійснюється виплата допомоги. Відповідно саме до вказаної дати зацікавлена особа повинна звернутися до відповідного суб`єкта владних повноважень щодо виплати їй разової грошової допомоги. Водночас, у разі невиплати спірної допомоги до вказаної дати, для такої особи розпочинається відлік шестимісячного строку звернення до суду із відповідним позовом. Таким чином, за позицією судів попередніх інстанцій, позивач мав знати про порушення свого права на виплату спірної допомоги після 30 вересня відповідного року. Одночасно суди попередніх інстанцій встановили, що позивач вчасно отримував щорічну разову грошову допомогу до 5 травня за 2018 - 2019 роки.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення справи. Скаржник стверджує, що право на соціальний захист відноситься до основних прав і свобод, які гарантуються державою, і за жодних умов не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається крім випадів, передбачених Конституцією України. Зазначає, що про порушення своїх прав фактично дізнався у липні 2020 року з листа УПСЗН Хмельницької міської ради від 14.07.2020 і одразу ініціював судове провадження.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України, частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Частина перша статті 118 КАС України визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
Відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Згідно із частиною третьою статті 122 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Отже, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Як вбачається із прохальної частини позовної заяви, позивач, зокрема, просить зобов`язати відповідача провести перерахунок та виплату йому щорічної разової грошової допомоги до 5 травня у розмірі п`яти мінімальних пенсій за віком за 2018 рік та у розмірі семи мінімальних пенсій за віком за 2019 рік.
На підставі інформації зазначено позивачем у заяві про поновлення строку для звернення до суду, поданої на виконання вимог ухвали Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.02.2021, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач пов`язує початок перебігу строку звернення до суду із датою отримання (14.07.2020) листа-відповіді відповідача від 14.07.2020 №5299.
Колегія суддів зазначає, що при вирішенні питання щодо дотримання строку звернення до адміністративного суду необхідно чітко диференціювати поняття дізнався та повинен був дізнатись.
Так, під поняттям дізнався необхідно розуміти конкретний час, момент, факт настання обізнаності особи щодо порушених її прав, свобод та інтересів. Суд вважає, що особа може дізнатися, що її права порушені, зокрема, при отриманні від органу, що здійснює виплату одноразової грошової допомоги відповіді (листа-відповіді, листа-роз`яснення) на надісланий запит щодо розміру допомоги, нормативно-правових документів, на підставі яких був здійснений саме такий розрахунок допомоги.
Поняття повинен був дізнатися необхідно розуміти як неможливість незнання, високу вірогідність, можливість дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа має можливість дізнатися про порушення своїх прав, якщо їй відомо про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і у неї відсутні перешкоди для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені (постанова Верховного Суду від 21.02.2020 №340/1019/19).
В цьому випадку, Суд наголошує на тому, що допомога до 5 травня є платежем, розмір якого в будь-якому разі відомий особі, яка її отримує. Така особа має реальну, об`єктивну можливість виявити належну зацікавленість та вчинити активні дії з метою отримання інформації на підставі яких нормативно-правових актів був здійснений розрахунок одноразової грошової допомоги.
Отже, з дня отримання допомоги до 5 травня, особа вважається такою, що повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи законних інтересів.
Винятком з цього правила є випадок, коли така особа без зайвих зволікань, в розумний строк після отримання такої допомоги, демонструючи свою необізнаність щодо підстав нарахування одноразової грошової допомоги в меншому розмірі звернулась до відповідного органу із заявою про надання їй відповідної інформації. В такому випадку особа вважається такою, що дізналась про порушення її прав при отриманні відповіді на подану нею заяву.
В той же час, суд зауважує, що відповідно до статті 17-1 Закону № 3551-XII особи, які не отримали разової грошової допомоги до 5 травня, мають право звернутися за нею та отримати її до 30 вересня відповідного року, в якому здійснюється виплата допомоги.
Тобто, Законом № 3551-XII встановлено розумний строк для звернення до органу, що здійснює виплату одноразової грошової допомоги для отримання її доплати, у разі якщо виплату не здійснено або здійснено в розмірі меншому ніж встановлено Законом.
Колегія суддів зауважує, що Верховний Суд у постанові від 06.02.2018 розглядаючи справу № 607/7919/17 зазначив, що 30 вересня поточного року - це встановлений законом кінцевий строк, до якого могла бути здійснена виплата оспорюваної допомоги і до якого позивач міг очікувати на отримання більшої суми, ніж була йому нарахована. Як наслідок суд Касаційної інстанції дійшов висновку, що перебіг строку звернення позивача до суду з цим позовом слід обраховувати з 30 вересня відповідного року, за який виплачується разова щорічна грошова допомога.
Отже, враховуючи позицію Верховного Суду у постанові від 06.02.2018 у справі №607/7919/17, суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку, що перебіг шестимісячного строку звернення позивача до суду із цим позовом за період 2018 - 2019 роки слід обраховувати з 30 вересня відповідного року.
В той же час, до суду позивач звернувся лише 28.07.2020, тобто з пропуском строку визначеного частиною другою статті 122 КАС України.
Колегія суддів зазначає, що процесуальним строком є проміжок часу, встановлений законом або судом, у який суд та особи, які беруть участь у справі, та інші учасники процесу вчиняють певні процесуальні дії, передбачені КАС України, в результаті вчинення яких настають певні правові наслідки. Встановлення процесуальних строків законом та судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними процесуальних дій, передбачених КАС України.
У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для його поновлення є лише наявність поважних причин, якими визнаються такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
Отже, законодавець обмежує строк, протягом якого особа може звернутися до суду. Це обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2011 №17-рп/2011 визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних спорів Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.03.2021 у справі №240/12017/19, зазначив, що для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.
Колегія суддів звертає увагу, що Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 31.03.2021 у справі №240/12017/19 відступила від висновків, викладених, зокрема у постановах від 29.10.2020 у справі № 816/197/18, від 20.10.2020 у справі № 640/14865/16-а, від 25.02.2021 у справі № 822/1928/18 щодо застосування строку звернення до суду у соціальних спорах.
У постанові від 31.03.2021 у справі № 240/12017/19 суд Касаційної інстанції дійшов такого висновку щодо застосування строку звернення до суду, передбаченого статтею 122 КАС України у спорах цієї категорії:
1) для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час, коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання такою особою строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів;
2) пенсія є щомісячним періодичним платежем, а тому в будь-якому разі її розмір відомий особі, яка її отримує щомісячно. Відтак, отримання пенсіонером листа від територіального органу Пенсійного фонду України у відповідь на його заяву не змінює момент, з якого така особа повинна була дізнатись про порушення своїх прав, а свідчить лише про час, коли вона почала вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується з початком перебігу строку звернення до суду у разі якщо така особа без зволікань та протягом розумного строку не вчиняла активних дій щодо отримання інформації про правильність/помилковість нарахування розміру пенсії, своєчасність/несвоєчасність її перерахунку, тощо.
Таким чином, застосовуючи запропонований Судовою палатою у справі №240/12017/19 правовий підхід до обчислення строків звернення до суду, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що отримання позивачем листа відповідача від 17.07.2020 у відповідь на його заяву не змінює момент, з якого позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав, а свідчить лише про час, коли позивач почав вчиняти дії щодо реалізації свого права і ця дата не пов`язується із початком перебігу строку звернення до суду в даному випадку, оскільки такі дії позивач почав вчиняти майже через два роки після отримання щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2018 рік та відповідно через рік після отримання щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2019 рік.
Одночасно колегія суддів зазначає, що чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи. А для цього має бути також виконано умову щодо недопустимості безпідставного поновлення судами пропущеного строку.
Згідно із частиною третьою статті 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду в частині заявлених позовних вимог за період 2018 - 2019 роки з підстав, передбачених частиною третьою статті 123 КАС України.
Правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах узгоджується із актуальною практикою Верховного Суду, викладеною у постановах від 22.07.2021 у справі №420/718/21, від 11.11.2021 у справі № 260/611/21.
Статтею 350 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд