ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 210/3729/17(2-а/210/204/17)
адміністративне провадження № К/9901/30708/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Криворізької міської ради, третя особи: товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект", Департамент регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лукманової О.М., Божко Л.А., Дурасової Ю.В. від 28 травня 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Криворізької міської ради (далі - Криворізька МР, відповідач), треті особи: Управління містобудування, архітектури та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради (далі - Управління містобудування, третя особа 1), товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Харківпроект" (далі - ТОВ "Інститут "Харківпроект", третя особа 2), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Криворізької МР від 26 червня 2013 року № 2044.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що оскаржуване рішення перешкоджає йому в погодженні містобудівного розрахунку, отриманні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та, як наслідок, призводить до порушення його права як власника нерухомого майна стосовно розпорядження цим майном. Зазначає, що під час прийняття спірного рішення відповідачем недотримано пункт 3.21а* ДБН 360-92**"Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 11 квітня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що рішення міської ради "Про затвердження Плану зонування території м. Кривого Рогу" № 2044 від 26 червня 2013 року відповідає законодавству.
5. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано, а позовну заяву ОСОБА_1 залишено без розгляду.
6. Приймаючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прийняттю спірного рішення передувало проведення публічних слухань щодо можливості прийняття останнього і відповідна публікація містилась в газеті "Червоний гірник" від 15 січня 2013 року. При цьому, як встановив суд під час розгляду справи, оскаржуване позивачем рішення було опубліковане 1 липня 2013 року відповідно до даних офіційного веб-сайту виконкому Криворізької міської ради.
7. З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов висновку про те, що позивач мав реальну можливість ознайомитися з оскаржуваним рішенням з дати його опублікування на офіційному веб-сайті Криворізької міської ради, а саме з 1 липня 2013 року, однак з цим адміністративним позовом ОСОБА_1 звернувся лише 11 вересня 2017 року, тобто з порушенням строку, встановленого процесуальним законом, чинним станом на момент подання цього позову до суду першої інстанції, водночас, клопотання про поновлення строку звернення до суду не заявлялось.
8. Постановою Верховного Суду від 29 січня 2020 року постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2020 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
9. Верховний Суд визнав помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що днем коли позивач міг дізнатися про порушення своїх прав є 17 липня 2013 року (дата офіційного опублікування спірного рішення на веб-сайті Криворізької міської ради), оскільки спірні правовідносини виникли набагато пізніше вказаної дати, до того ж позивач, який зареєстрував право власності на магазин лише у березні 2015 року, не був їх безпосереднім учасником і не мав необхідності та зобов`язань стосовно ознайомлення з оскаржуваним актом органу місцевого самоврядування. Своєю чергою, фактичний наслідок спірного рішення саме для позивача полягав у неможливості, у зв`язку з наявністю такого акта суб`єкта владних повноважень, погодити містобудівний розрахунок, а відтак і про порушення своїх прав, ОСОБА_1 стало відомо на стадії оформлення ним у 2017 році права на земельну ділянку, на якій розташована належна йому на праві власності нежитлова будівля.
10. За результатом нового розгляду постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, рішення Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 11 квітня 2018 року залишено без змін.
11. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відмова ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для існуючої одноповерхової нежитлової будівлі магазину на АДРЕСА_1 не є підставою для скасування в цілому рішення міської ради, яким затверджено План зонування території міста, оскільки План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що План зонування відповідає містобудівному законодавству, зокрема, статті 123 Земельного кодексу України, ДБН 360-92**"Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", та Генеральному плану м. Кривий Ріг.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2020 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування положень статті 123 Земельного кодексу України, норм ДБН 360-92**"Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", унаслідок чого дійшов необґрунтованого висновку про те, що унаслідок чого, на думку скаржника, суд дійшов необґрунтованого висновку про відповідність прийнятого рішення зазначеним правовим нормам.
14. Крім того, скаржник наголошує на тому, що суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення не врахував, що відповідно до пункту 3.21а* ДБН 360-92**"Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" у районах садибної забудови розміщення об`єктів соціальної сфери слід передбачити на територіях загального користування на спеціально відведених ділянках у складі громадських центрів або у вигляді окремих споруд.
10. Від представника Криворізької МР надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, прийнятою на підставі правильного застосування статті 123 Земельного кодексу України, ДБН 360-92**"Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень"; просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2020 року залишити без змін.
11. 25 січня 2021 року від ОСОБА_1 надійшла відповідь на відзив Криворізької МР, в якій скаржник зауважує, що відповідач у відзиві посилається на положення Земельного кодексу України, але без урахування того, що підставою звернення позивача до суду стала відмова у наданні йому дозволу на розроблення проєкту землеустрою, яка оформлена рішенням Криворізької МР від 27 липня 2017 року № 1927. З огляду на це, на думку позивача, необґрунтованими є доводи Криворізької МР про те, що План зонування відповідає земельному та містобудівному законодавству.
12. 3 лютого 2021 року від представника Криворізької МР надійшли заперечення на відповідь ОСОБА_1, в яких зазначається, що відмова у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою зумовлена невідповідністю місця розташування земельної ділянки, що визначається на підставі Генерального плану населеного пункту. Водночас, План зонування території, затверджений спірним рішенням, має узгоджуватися з Генеральним планом населеного пункту.
13. Також 11 лютого та 25 жовтня 2021 року від ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення, в яких позивач просить Суд врахувати, що підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою, як зазначено у рішенні Криворізької МР від 27 липня 2017 року № 1927, є те, що розміщення об`єкта не відповідає затвердженій містобудівній документації. Крім того, скаржник зазначає, що 30 червня 2021 року рішенням Криворізької МР було внесено зміни до Плану зонування території м. Кривого Рогу шляхом затвердження містобудівної документації "Актуалізація Плану зонування", яким дозволено розміщення нежитлової споруди ОСОБА_1 . Разом з тим, скаржник наполягає на необхідності визнання протиправним рішення саме у момент його прийняття, оскільки вважає, що тривалою бездіяльністю відповідача було порушено його право власності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційну скаргу до суду подано 16 листопада 2020 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17), витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
13. Від представника Криворізької МР надійшло клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 11 лютого 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Криворізькою МР 26 червня 2013 року було прийнято рішення № 2044 "Про затвердження Плану зонування територій м. Кривого Рогу". Проєкт вказаного рішення було обговорено на публічних слуханнях, про що зазначено у відповідній публікації в газеті "Червоний гірник" від 15 січня 2013 року. Після прийняття рішення міської ради, текст його був оприлюднений 1 липня 2013 року на офіційному веб-сайті виконкому Криворізької МР.
15. Відповідно до свідоцтва від 4 березня 2015 року, зареєстрованого в реєстрі за №458 приватним нотаріусом Б.В. Січкар, ОСОБА_1 придбав у ОСОБА_2 одноповерхову нежитлову будівлю магазину (літ. А-1), загальною площею 45.9 кв. м, розташовану за адресою АДРЕСА_1, яка належала їй на підставі договору купівлі-продажу, посвідченого 21 травня 2008 року приватним нотаріусом Криворізького міського нотаріального округу Дніпропетровської області, зареєстрованого в реєстрі за № 4768, право власності зареєстроване КП "Криворізьке бюро технічної інвентаризації" в реєстровій книзі № ЗН-250 за № 850.
16. ОСОБА_1 у березні 2015 року звернувся до Управління Держземагенства у Криворізькому районі Дніпропетровської області з питання щодо реєстрації земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та листом від 18 березня 2015 року за № 1162/6 одержав відмову у зв`язку з тим, що земельній ділянці за вказаною адресою кадастровий номер не присвоювався, відомості про земельну ділянку до Державного земельного кадастру не вносилися, а тому відповідно до чинного законодавства внесення відомостей до Державного реєстру земель здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), виконаної на підставі рішення Криворізької МР.
17. Рішенням Криворізької МР від 27 липня 2017 року № 1927 ОСОБА_1 відмовлено в наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення існуючої одноповерхової нежитлової будівлі магазину по АДРЕСА_1 з тих підстав, що розміщення об`єкта не відповідає затвердженій містобудівній документації, а саме: згідно з Планом зонування території м. Кривого Рогу проєктована земельна ділянка розташована в межах зони садибної забудови Ж-1 Покровського району, що призначається для розташування житлових будинків до трьох поверхів із земельними ділянками та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на сусідніх земельних ділянках; розміщення нежитлової будівлі магазину не належить до переліку дозволених та допустимих видів забудови зазначеної зони; відповідно до топографічної зйомки до вищевказаної нежитлової будівлі магазину прибудовані дві капітальні нежитлові споруди; відсутні протипожежні відстані та узгодження власників прибудованих споруд, передбачені ДБН-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
19. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
20. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
21. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
22. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2020 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
24. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16. У касаційні скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення статті 123 Земельного кодексу України, норм ДБН 360-92**"Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", унаслідок чого, на думку скаржника, суд дійшов необґрунтованого висновку про відповідність прийнятого рішення зазначеним правовим нормам.
17. Згідно зі статтею 12 Земельного кодексу України (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема розпорядження землями територіальних громад; організація землеустрою.
18. Статтею 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
19. Частинами першою та другою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Надання земельних комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
20. Відповідно до статті 123 Земельного кодексу України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування.
21. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що надання земель комунальної власності у власність чи користування громадянам або юридичним особам органами місцевого самоврядування здійснюється відповідно до генеральних планів населеного пункту, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути, невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів. Крім того, використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
22. Відповідно до частин першої та третьої статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття спірного рішення) планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
23. Частиною першою статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
34. Згідно з частинами першою, другою, шостою та сьомою статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк, зокрема визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування; повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами.
35. Статтею 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.
Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.
Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.
За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.
План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.
План зонування території не підлягає експертизі.
36. У свою чергу, відповідно до статей 1, 5 та частини другої статті 25 вищевказаного Закону генеральним планом населеного пункту є містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; планом зонування території (зонінг) є містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон; містобудівною документацією є затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.
37. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й План зонування.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 11 грудня 2020 року у справі № 1.380.2019.002260 та від 2 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20.
38. Виходячи зі змісту положень статей 1, 5 та 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", колегія суддів також доходить висновку, що План зонування містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію, а саме - План зонування, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин. Отже, План зонування як вид містобудівної документації на місцевому рівні є нормативно-правовим актом.
39. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18.
40. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
41. Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені, зокрема, Генеральний план, План зонування та інша містобудівна документація особою, щодо якої її застосовано або яка є суб`єктом правовідносин, в яких цей акт буде застосований. Під час розгляду таких справ адміністративні суди здійснюють оцінку законності оскаржуваного нормативно-правового акта та його відповідності актам вищої юридичної сили.
42. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 16 березня 2021 року у справі № 640/9677/20 та від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20.
43. Типові вимоги до складу та змісту зонінгу населеного пункту встановлюються Настановою про склад та зміст Плану зонування території (Зонінг) ДСТУ-Н Б Б.1.1-12:2011.
44. Відповідно до пункту 4.7 Настанови основним документом зонінгу є схема зонування, на якій територія населеного пункту поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент. Для кожної земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту відповідної зони. Невідповідність наміру забудови встановленому виду дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування, у відповідній територіальній зоні не допускається.
Зміна параметрів земельних ділянок і об`єктів будівництва, види використання і граничні параметри яких не відповідають містобудівному регламенту, можлива лише шляхом приведення таких об`єктів у відповідність до містобудівного регламенту або шляхом зменшення їх невідповідності граничним параметрам в процесі дозволеного будівництва.
Невідповідними містобудівним регламентам вважаються земельні ділянки та існуючі об`єкти, зокрема, існуючі види використання земельних ділянок для містобудівних потреб і параметри об`єктів будівництва, які не відповідають видам переважного використання.
45. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказами, що розроблення Плану зонування території м. Кривого Рогу було виконане ТОВ "Інститут "Харківпроект" відповідно Генеральному плану м. Кривого Рогу, затвердженому рішенням Криворізької міської ради від 21 грудня 2011 року № 789.
46. Зонування м. Кривого Рогу було розроблено відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 та ДСТУ-НББ 1.1-12:2011 "Настанова про склад та зміст Плану зонування території (зонінг)".
47. Судами також встановлено та не заперечується позивачем, що процедура прийняття рішення № 2044 "Про затвердження Плану зонування територій м. Кривого Рогу" була дотримана, зокрема, проєкт вказаного рішення було опубліковано у газеті "Червоний гірник" від 15 січня 2013 року та обговорено на публічних слуханнях. Після прийняття рішення міської ради, текст його був оприлюднений 1 липня 2013 року на офіційному веб-сайті виконкому Криворізької МР.
48. Отже, суд апеляційної інстанції, ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні апеляційної скарги та залишення у силі рішення суду першої інстанції, яким відмовлено у задоволенні позову, дійшов висновку, що рішення Криворізької МР від 26 червня 2013 року № 2044 "Про затвердження Плану зонування територій м. Кривого Рогу" відповідає містобудівному законодавству, Генеральному плану м. Кривого Рогу.
49. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач обрав неналежний спосіб захисту своїх прав.
50. Такого висновку суд апеляційної інстанції дійшов на підставі того, що позивач в обґрунтування протиправності рішення Криворізької МР від 26 червня 2013 року № 2044 зазначив, що у зв`язку з невнесенням проектувальником ТОВ "Інститут "Харківпроект" інформації про нежитлову будівлю до Плану зонування, йому було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою для відведення земельної ділянки для розміщення магазину на вул. Таврійській, 16/1 у Покровському районі м. Кривого Рогу.
51. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
52. Відповідно до Плану зонування території м. Кривого Рогу вищевказана земельна ділянка розташована в зоні "Ж-1", яка призначається для розташування одноквартирних житлових будинків до трьох поверхів із земельними ділянками та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на сусідніх земельних ділянках.
53. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що підставами відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою зазначено те, що відповідно до топографічної зйомки до вищевказаної нежитлової будівлі магазину прибудовані дві капітальні нежитлові споруди; відсутні протипожежні відстані та узгодження власників прибудованих споруд, передбачені ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень".
54. Відповідно до пункту 3.21* ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова сільських і сільських поселень" у районах садибної забудови розміщення об`єктів соціальної сфери слід передбачати на територіях загального користування, на спеціально відведених ділянках, у складі громадських центрів або у вигляді окремих споруд. Допускається розміщення цих об`єктів у житлових будинках на садибних ділянках при обов`язковому дотриманні державних будівельних, санітарних, протипожежних норм і правил та наявності вільної території для забезпечення розмірів земельних ділянок під об`єкти відповідно до вимог, наведених у таблиці 6.1.
55. У свою чергу, згідно з пунктом 3.25* ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" протипожежні розриви між будинками або окремо розташованими господарськими будівлями відповідно до їх ступеня вогнестійкості, а також віддаленість ємкостей горючої рідини на присадибній ділянці (при опаленні будинків рідким паливом) слід приймати відповідно до протипожежних вимог згідно додатку 3.1, яким визначені протипожежні відстані.
56. Отже, як свідчать вищезазначені положення ДБН 360-92**"Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", розміщення нежитлових об`єктів соціальної сфери у зоні садибної забудови допускається при дотриманні відповідних вимог, зокрема, протипожежних.
57. Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується позивачем, рішення від 18 березня 2015 року за № 1162/6 про відмову у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою для відведення земельної ділянки під розміщення магазину по вул. Таврійській, 16/1 у Покровському районі м. Кривий Ріг, позивачем не оскаржувалось.
59. Суд враховує, що відповідно до усталеної судової практики обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду; порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення; вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача; під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства (ухвала Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а та постанови Верховного Суду від 10 лютого 2021 року у справі № 640/14623/20, від 18 березня 2021 року у справі № 826/3932/17, від 19 травня 2021 року у справі № 826/13229/16, від 21 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18).
60. Крім того, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 826/11415/16, від 2 листопада 2018 року у справі № 826/22323/15, від 22 листопада 2018 року у справі № 826/14323/16 та від 14 лютого 2019 року у справі № 820/10582/15 сформульовано висновок, відповідно до якого адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача; підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
61. У Рішенні від 1 грудня 2004 року у справі № 18-рп/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційним Судом України розтлумачено поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
62. Також відповідно до правової позиції, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2021 року у справі № 370/2759/18, спір, що підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.
63. Стосовно заяви скаржника про те, що 30 червня 2021 року рішенням Криворізької МР було внесено зміни до спірного Плану зонування території м. Кривого Рогу шляхом затвердження містобудівної документації "Актуалізація Плану зонування", яким враховано його інтереси, колегія суддів зазначає наступне.
64. Відповідно до правової позиції, що міститься у постанові Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16, право позивача на розгляд його позову по суті та оцінка правомірності нормативно-правового акта, чинного на момент звернення з позовом, враховуючи положення пункту "б" частини першої статті 238, частини третьої статті 264, частини другої статті 265 КАС України, охоплює собою безумовний обов`язок суду оцінити всі мотиви такого позову та, відповідно, оскаржуваний нормативно-правовий акт на предмет його відповідності статті 2 КАС України, застосувавши ефективний спосіб захисту прав позивача.
65. Оскільки суд апеляційної інстанції розглянув по суті справу № 210/3729/17(2-а/210/204/17), надав належну правову оцінку спірному рішенню Криворізької МР та доводам апеляційної скарги, суд касаційної інстанції доходить висновку, що судом апеляційної інстанції дотримано вимоги вищезазначених процесуальних норм.
66. Колегія суддів зауважує, що відповідно до імперативних вимог частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
67. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду апеляційної інстанції. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
68. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таке рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
69. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
70. Важливо наголосити, що низка рішень Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.
71. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі "Якущенко проти України", заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах "Garcнa Ruiz v. Spain" [GC] (заява № 30544/96, пункт 26), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23), "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58), "Бендерський проти України" (заява № 22750/02, пункт 42)).
72. Крім того, у пункті 60 рішення "Helle v. Finland" (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.
73. Також у пункті 71 рішення у справі "Peleki v. Greece" (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (рішення у справі "Moreira Ferreira v. Portugal" (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
74. До того ж, у пункті 80 рішення у справі "Perez v. France" (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі "Artico v. Italy", заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі "Van de Hurk v. The Netherlands", заява № 16034/90, пункт 59).
75. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні "Garcнa Ruiz v. Spain" [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах "Van de Hurk v. The Netherlands" (заява № 16034/90, пункт 61), "Шкіря проти України" (заява № 30850/11, пункт 43). Разом з тим, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися в залежності від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.
76. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях "Ruiz Torija v. Spain" (заява №18390/91, пункт 29), "Higgins and others v. France" (заява № 20124/92, пункт 42), "Бендерський проти України" (заява № 22750/02, пункт 42) та "Трофимчук проти України" (заява № 4241/03, пункт 54).
77. Так, у пункті 54 рішення "Трофимчук проти України" (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.
78. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.