ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 420/4154/19
провадження № К/9901/9452/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Фірми у вигляді Товариства з обмеженою відповідальністю "Краянліфт" до Головного управління Держпраці в Одеській області, треті особи - Державна служба України з питань праці, начальник Головного управління Держпраці в Одеській області Калайда Микола Олександрович, Державна казначейська служб України, про скасування наказу, за касаційною скаргою Фірми у вигляді Товариства з обмеженою відповідальністю "Краянліфт" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г., Шевчук О.А. від 26 лютого 2020 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
1. Позивач у цій справі є юридичною особою, яка здійснює діяльність на підставі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки; на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
2. У зв`язку із недопуском представників відповідача для здійснення позапланової перевірки, відповідачем було видано наказ про анулювання дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки; на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
3. Уважаючи, що представників відповідача правомірно не було допущено до проведення перевірки та те, що відповідачем анульовано дозволи з підстав не передбачених Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", позивач звернувся до суду.
6. З огляду на доводи позивача та позицію судів попередніх інстанцій, в межах розгляду цієї справи слід відповісти на такі ключові питання:
1) чи допускається анулювання документів дозвільного характеру як захід реагування з підстав, визначених іншими законами ніж Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності"?
2) чи наділений повноваженнями дозвільний орган анулювати дозвіл у разі створення перешкод під час проведення перевірки додержання вимог законодавства про охорону праці, чи ця обставина є підставою для звернення дозвільного органу до суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру?
3) чи зобов`язаний контролюючий орган попереднього повідомляти суб`єкта господарювання про проведення позапланової перевірки, як обов`язкової передумови її проведення, та які наслідки тягне неповідомлення про намір провести перевірку?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
7. Фірма у вигляді ТОВ "Краянліфт" звернулась до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області, треті особи - Державна служба України з питань праці, начальник Головного управління Держпраці в Одеській області Калайда М.О., Державна казначейська служба України, про скасування наказу, у якому просила:
- скасування наказу начальника Головного управління Держпраці в Одеській області від 28 травня 2019 року № 868 про анулювання дозволів від 25 грудня 2015 року № 427.15.51 (на виконання робіт підвищеної небезпеки) та № 428.15.51 (на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року
позовні вимоги Фірми у вигляді ТОВ "Краянліфт" було задоволено.
Скасовано наказ начальника Головного управління Держпраці в Одеській області від 28 травня 2019 року № 868 про анулювання дозволів від 25 грудня 2015 року № 427.15.51 (на виконання робіт підвищеної небезпеки) та № 428.15.51 (на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки).
9. Задовольняючи позовні вимоги. суд першої інстанції виходив з того, що видаючи наказ від 28 травня 2019 року № 868 Головне управління Держпраці в Одеській області перевищило надані йому чинним законодавством повноваження, оскільки створення перешкод під час проведення перевірки додержання вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл, у відповідності до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" є підставою для звернення дозвільного органу, що видав документ дозвільного характеру, до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у вигляді анулювання документа дозвільного характеру.
10. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року скасовано. та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Фірмі у вигляді ТОВ "Краянліфт" відмовлено.
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" визначено лише два випадки, у разі настання яких відповідний орган може звернутись до суду із позовом про застосування заходів реагування шляхом анулювання документа дозвільного характеру, а саме: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
12. При цьому, положення Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачають, що іншими законами можуть бути встановлені інші підстави для анулювання документів дозвільного характеру та порядок такого анулювання: за самостійним рішенням суб`єкта чи за наслідками звернення до суду з відповідним позовом.
13. Спеціальним законом, що регулює відносини, пов`язані з одержанням дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки є Закон України "Про охорону праці", яким передбачено вичерпний перелік підстав для анулювання дозволу, серед яких, зокрема, створення перешкод під час проведення посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або його територіального органу перевірки додержання вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл.
14. Закон України "Про охорону праці" не містить застережень щодо необхідності звернення органу до суду за наявності будь-якої з підстав для анулювання дозволу, передбаченої статтею 21, а навпаки визначає, що рішення приймає орган, який видав дозвіл.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Фірма у вигляді ТОВ "Краянліфт" звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року, та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2019 року та стягнути з відповідача судові витрати.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій установлено, що Фірма у вигляді ТОВ "Краянліфт" є юридичною особою, видами діяльності якої є: виробництво підіймального та вантажно-розвантажувального устаткування (КВЕД 28.22), виробництво будівельних виробів із пластмас (КВЕД 23.22), інші будівельно-монтажні роботи (основний, КВЕД 43.29), неспеціалізована оптова торгівля (КВЕД 46.90), інші види роздрібної торгівлі поза магазинами (КВЕД 47.99), агентства нерухомості (КВЕД 68.31), консультування з питань комерційної діяльності й керування (КВЕД 70.22), технічні випробовування та дослідження (КВЕД 71.20).
17. Позивач здійснює діяльність на підставі дозволів від 25 грудня 2015 року № 427.15.51 на виконання робіт підвищеної небезпеки та № 428.15.51 на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, які видані Головним управлінням Держпраці в Одеській області.
18. На підставі доручення Прем`єр-міністра України від 20 березня 2019 року № 6934/1/1-19 та окремого доручення голови Державної служби України з питань праці від 05 квітня 2019 року № 73/5-19 щодо проведення позапланових перевірок суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері технічного обслуговування ліфтового господарства, наказом Головного управління Держпраці в Одеській області від 15 травня 2019 року № 792 "Про проведення позапланової перевірки Фірма у вигляді ТОВ "Краянліфт", головним державним інспекторам відділу нагляду в будівництві та котлонагляді управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Головного управління Держпраці в Одеській області Баєвій Ю.О. та Царелунгу С.С. наказано провести у термін з 20 травня 2019 року по 24 травня 2019 року позапланову перевірку щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони праці та промислової безпеки на Фірмі у вигляді ТОВ "Краянліфт", яка зареєстрована за адресою: 65017, м. Одеса, вул. Косовська, 2, фактична адреса: м. Одеса, вул. Шота Руставелі, 9.
19. 15 травня 2019 року Головним управлінням Держпраці в Одеській області головним державним інспекторам відділу нагляду в будівництві та котлонагляді управління нагляду в промисловості і на об`єктах підвищеної небезпеки Головного управління Держпраці в Одеській області Баєвій Ю.О. та Царелунгу С.С. видано направлення № 15/01-29-1623 на здійснення позапланового заходу контролю на Фірмі у вигляді ТОВ "Краянліфт".
20. 21 травня 2019 року головними державними інспекторами Баєвою Ю.О. та Царелунгу С.С. складено акт про недопуск до проведення позапланової перевірки, яким зафіксовано, що прибувши за юридичною адресою підприємства (м. Одеса, вул. Косовська, 2) встановлено, що Фірма у вигляді ТОВ "Краянліфт" не веде господарську діяльність за вказаною адресою. При виїзді за фактичною адресою підприємства (м. Одеса, вул. Шота Руставелі, 9) головні інспектори не мали можливості провести позаплановий захід контролю, так як двері були зачинені, а в телефонній розмові директором Фірми у вигляді ТОВ "Краянліфт" Голяком В.О. не допущено до проведення перевірки.
21. Наказом Головного управління Держпраці в Одеській області від 28 травня 2019 року № 868, відповідно до статті 21 Закону України "Про охорону праці", статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", пункту 17 Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1107 (із змінами), у зв`язку зі створенням перешкод під час проведення посадовими особами центрального органу виконавчої влади з нагляду за охороною праці або його територіального органу перевірки додержання вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл, анульовано дозволи, які видані ТОВ "Краянліфт" Головним управлінням Держпраці в Одеській області від 25 грудня 2015 року № 427.15.51 на виконання робіт підвищеної небезпеки та № 428.15.51 на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
22. Про прийняття вказаного наказу Головне управління Держпраці в Одеській області повідомило Фірму у вигляді ТОВ "Краянліфт" листом від 28 травня 2019 року № 15/01-33-5193.
23. Не погоджуючись із правомірністю наказу Головного управління Держпраці в Одеській області від 28 травня 2019 року № 868, Фірма у вигляді ТОВ "Краянліфт" звернулась до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
24. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі суперечить правовій позиції, яка була сформована Верховним Судом у схожих справах, а саме: постанові Верховного Суду від 15 липня 2019 року у справі № 820/11047/15, від 14 листопада 2019 року у справі № 822/680/16 та від 20 лютого 2020 року у справі № 826/20212/16 щодо повідомлення суб`єкта господарювання про проведення перевірки, засвідчення посадової особи органу державного нагляду (контролю), надання копії направлення на перевірку та стосується застосування статей 10, 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
25. Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлено порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначено Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
26. Частиною сьомою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено, що дозвільний орган анулює документ дозвільного характеру з таких підстав:
- звернення суб`єкта господарювання із заявою про анулювання документа дозвільного характеру;
- наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення юридичної особи шляхом злиття, приєднання, поділу, перетворення та ліквідації, якщо інше не встановлено законом;
- наявність в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань відомостей про припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.
Дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
27. Згідно із частиною третьою статті 21 Закону України "Про охорону праці" роботодавець повинен одержати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, видає дозволи на безоплатній основі на підставі висновку експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, проведеної експертно-технічними центрами, які належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або незалежними експертними організаціями, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці. На застосування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки виробник або постачальник устаткування підвищеної небезпеки отримує дозвіл до прийняття зобов`язань на постачання. Одержання дозволу не вимагається у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації, а також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
28. Відповідно до частини четвертої статті 21 Закону України "Про охорону праці" порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, проведення або експлуатація (застосування) яких потребує отримання дозволу, та граничні розміри тарифів на проведення експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб`єкта господарювання, висновок якої є підставою для видачі дозволів, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
29. Частиною дванадцятою статті 21 Закону України "Про охорону праці" передбачено, що підставою для анулювання дозволу є:
- заява роботодавця або уповноваженої ним особи про анулювання дозволу;
- припинення юридичної особи (злиття, приєднання, поділ, перетворення або ліквідація) або підприємницької діяльності фізичною особою-підприємцем;
- виявлення у поданих роботодавцем документах недостовірних відомостей щодо виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл;
- повторне порушення вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл;
- виникнення аварії, вибуху, пожежі, нещасного випадку, якщо в акті розслідування встановлено, що причиною такої події стало недодержання вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл;
- створення перешкод під час проведення посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або його територіального органу перевірки додержання вимог законодавства про охорону праці під час виконання робіт підвищеної небезпеки або експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, на які видано дозвіл.
30. Приписами частини 14 статті 21 Закону України "Про охорону праці" визначено, що про анулювання дозволу роботодавець повідомляється у письмовій формі із зазначенням підстав щодо анулювання цього дозволу протягом п`яти днів з дня прийняття рішення органом, який видав дозвіл.
31. Процедуру видачі або відмови у видачі, переоформлення, анулювання Держпраці та її територіальними органами дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки визначено Порядком видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1107 (далі - Порядок № 1107).
32. Пунктом 17 Порядку № 1107 передбачено, що дозвіл може бути анульований у випадках, передбачених статтею 21 Закону України "Про охорону праці".
Рішення про анулювання дозволу приймається органом, що його видав.
Дія дозволу припиняється через десять робочих днів з дня прийняття рішення про його анулювання.
33. Статтею 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;
заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
34. Частиною одинадцятою статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником.
35. Згідно із частиною третьою статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
36. Відповідно до частини п`ятої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
37. Суб`єкту господарювання надано право, серед іншого, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного нагляду (контролю) службового посвідчення та посвідчення (направлення) і одержувати копію посвідчення (направлення) на проведення планового або позапланового заходу, а також не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику; у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) (частина перша статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності").
38. Згідно з частиною першою статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.