ПОСТАНОВА
Іменем України
09 лютого 2022 року
Київ
справа № 500/2281/20
адміністративне провадження № К/9901/22277/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 500/2281/20
за позовом ОСОБА_1 до Чортківської районної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Національного агентства з питань запобігання корупції, про визнання (незаконним) протиправним та нечинним положення рішення та скасування розпорядження,
за касаційною скаргою ОСОБА_1, в інтересах якої діє адвокат Качур Семен Васильович,
на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року, ухвалене суддею Дерех Н.В.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Довгої О.І., суддів: Бруновської Н.В., Глушка І.В.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 25 серпня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чортківської районної ради (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Національного агентства з питань запобігання корупції ( далі - третя особа, НАЗК), у якому просила:
1.1. визнати (незаконним) протиправним та нечинним положення пункту 3 рішення Чортківської районної ради сьомого скликання, прийнятого на двадцять п`ятій сесії за №613 "Про чисельність та структуру виконавчого апарату ради на 2020 рік та оплату праці голови районної ради та заступника голови районної ради" від 24 грудня 2019 року в частині надання голові Чортківської районної ради права вносити зміни до структури апарату ради;
1.2. визнати (незаконним) протиправним та скасувати розпорядження №43-од "Про впорядкування структури виконавчого апарату районної ради" від 02 липня 2020 року.
2. В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що вона, будучи посадовою особою органу місцевого самоврядування (керуючою справами виконавчого апарату Чортківської районної ради) та водночас депутатом Чортківської районної ради, у 2019 році зайняла стійку громадянську позицію та заперечила, на її переконання, незаконні дії голови Чортківської районної ради ОСОБА_2 при прийнятті рішень щодо продажу, обміну гаражів у м. Чортків, у зв`язку з чим почала зазнавати системних утисків з боку останнього.
2.1. 24 грудня 2019 року Чортківська районна рада сьомого скликання прийняла рішення № 613 (далі - рішення № 613), пунктом 3 якого голові районної ради надала право вносити зміни до структури апарату ради в межах затвердженої чисельності та витрат на утримання ради і її виконавчого апарату. У подальшому наслідки цього рішення позивачка відчула на собі, коли після того, як вона подала заяву від 24 квітня 2020 року на ім`я прокурора Тернопільської області ОСОБА_3, у якій повідомила про можливе вчинення головою Чортківської районної ради кримінального правопорушення, останній на підставі означеного рішення районної ради прийняв розпорядження № 43-од "Про впорядкування структури виконавчого апарату районної ради" від 02 липня 2020 року (далі - розпорядження № 43), яким вивів із структури та штатного розпису виконавчого апарату районної ради посаду, яку вона займала (керуюча справами виконавчого апарату районної ради), що мало наслідком її звільнення.
2.2. На переконання позивачки, оскаржуваний пункт рішення № 613, суперечить нормам Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), оскільки питання щодо затвердження структури виконавчого апарату ради, його чисельності вирішуються радою за пропозицією її голови виключно на пленарному засіданні. Розпорядження № 43-од позивачка уважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позаяк воно винесене на підставі незаконного рішення № 613.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. 24 грудня 2019 року Чортківська районна рада сьомого скликання на двадцять п`ятій сесії прийняла рішення № 613 "Про чисельність та структуру виконавчого апарату районної ради на 2020 рік та оплату праці голови районної ради та заступника голови районної ради", пунктом 3 якого, зокрема, передбачено: "надати право голові Чортківської районної ради у 2020 році в межах затвердженої чисельності працівників та витрат на утримання ради і її виконавчого апарату вносити зміни до структури апарату ради […]".
4. 02 липня 2020 року відповідно до пункту 18 частини шостої статті 55 Закону № 280/97-ВР та на підставі пункту 3 вищевказаного рішення голова Чортківської районної ради Тернопільської області прийняв розпорядження № 43-од "Про впорядкування структури виконавчого апарату районної ради", яким, враховуючи службову записку начальника відділу фінансового забезпечення - головного бухгалтера від 30 червня 2020 року з метою оптимізації структури виконавчого апарату районної ради вирішено внести наступні зміни до структури виконавчого апарату районної ради: 1) вивести із структури та штатного розпису виконавчого апарату Чортківської районної ради посаду керуючого справами виконавчого апарату районної ради; 2) перейменувати посаду заступника керуючого справами - начальника відділу майнових відносин виконавчого апарату районної ради на посаду начальника відділу майнових відносин виконавчого апарату районної ради; 3) ввести до структури та штатного розпису виконавчого апарату Чортківської районної ради посаду головного спеціаліста загального відділу виконавчого апарату районної ради.
5. Розпорядженням голови районної ради "Про звільнення ОСОБА_1" від 03 вересня 2020 року № 102-К позивачку звільнено з посади, правомірність якого оскаржується останньою у справі № 500/2569/20.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
6. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
7. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оспорювані позивачкою рішення та розпорядження прийняті в межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
7.1. Відхиляючи доводи позивачки щодо незаконності спірного пункту 3 рішення № 613, суди попередніх інстанцій зазначили, що це рішення підтримано переважною більшістю депутатів від складу ради із 27 присутніх депутатів "за" проголосувало 22 депутати, п`ять депутатів не брали участі у голосуванні, оскільки були посадовими особами виконавчого апарату районної ради. Проект цього рішення попередньо розглядався на засіданнях двох постійних комісій районної ради. Так, 16 грудня 2019 року проект рішення розглянуто на засіданні постійної комісії районної ради з питань регламенту, депутатської етики, дотримання законності та запобігання корупції, а 24 грудня 2019 року - на засіданні постійної комісії з питань бюджету. При цьому, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що положення статті 43 Закону № 280/97-ВР конкретизується, що саме "затвердження" структури виконавчого апарату повинне здійснюватися на пленарних засіданнях ради. Проте, на переконання судів попередніх інстанцій, у цьому Законі відсутні застереження щодо порядку розгляду питання зміни структури виконавчого апарату.
7.2. Крім того, проаналізувавши положення пункту 18 частини шостої статті 55 Закону № 280/97-ВР, яким передбачено, що голова районної, обласної, районної у місті ради вирішує інші питання, доручені йому радою, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач наділений повноваженням делегувати голові ради право вносити зміни до структури виконавчого апарату ради.
7.3. Відхиляючи доводи позивачки щодо того, що відповідач, як орган місцевого самоврядування, може делегувати свої повноваження виключно місцевим державним адміністраціям, суди попередніх інстанцій зазначили, що статтею 44 Закону № 280/97-ВР передбачено перелік виключних повноважень, які можуть бути делеговані місцевим державним адміністраціям. Водночас, на думку судів попередніх інстанцій, адміністрації не можна вважати єдиним суб`єктом, якому делегуються повноваження з огляду на приписи пункту 18 частини шостої статті 55 Закону № 280/97-ВР.
7.4. Розпорядження № 43-од суди попередніх інстанцій визнали таким, що прийняте головою ради в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України, як прийняте на виконання делегованих йому повноважень рішенням № 613, що підтверджується преамбулою вказаного розпорядження і таке рішення є чинними та в судовому порядку не скасоване.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 18 червня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката Качура С.В. в інтересах ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник указує на те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах.
9.1. Так, скаржник наполягає, що за правилами пункту 4 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішується питання щодо затвердження за пропозицією голови ради структури виконавчого апарату ради, його чисельності, встановленої відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на утримання ради та її виконавчого комітету. Зазначена вище норма Закону № 280/97-ВР, виходячи з її змістового навантаження, є імперативною та не допускає будь-якого делегування окреслених змістом норми повноважень. При цьому, згідно з частиною третьої статті 58 Закону № 280/97-ВР апарат ради утворюється відповідною радою, а його структура, чисельність, визначена відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, та витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови. Скаржник також звертає увагу, що за змістом статті 44 Закону № 280/97-ВР відповідачу надано можливість, окремо визначені повноваження делегувати, однак виключно відповідним місцевим державним адміністраціям.
9.2. Скаржник доводить, що на підставі пункту 18 частини шостої статті 55 Закону № 280/97-ВР не можуть надаватися права голові ради, викладені у спірному пункті 3 Рішення № 613, оскільки пунктом 3 частини шостої статті 55 Закону № 280/97-ВР чітко окреслено повноваження голови ради у частині формування структури виконавчого апарату ради, а саме - вносити на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату. Відтак у світлі пункту 4 частини першої статті 43 та частини шостої статті 55 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання затвердження за пропозицією голови ради структури виконавчого апарату ради. При цьому, голова відповідної ради лише вносить пропозиції на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради.
10. 18 червня 2021 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
11. Ухвалою Верховного Суду від 30 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. 19 липня 2021 року до Верховного Суду від адвоката Качура С.В. в інтересах ОСОБА_1 надійшла заява, у якій скаржник просить урахувати лист роз`яснення комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Верховної Ради України щодо права районної ради делегувати свої повноваження, визначені пунктом 4 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 січня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження з 31 січня 2022 рогку у відповідності до вимог пункту 5 частини першої статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
14. Через відсутність складу колегії суддів, які визначені протоколом автоматизованого розподілу судових справ між суддями для розгляду цієї касаційної скарги у зв`язку з перебуванням у відпустці судді Соколова В.М. (наказ № 17-кв від 31.01.22) розгляд цієї касаційної скарги 31 січня 2022 року не відбувся. У зв`язку із зазначеним ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 07 лютого 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 08 лютого 2022 року
Позиція інших учасників справи
15. 16 липня 2021 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому зазначено, що позиція НАЗК у цій справі викладена у поясненні від 06 листопада 2020 року № 23-04/60462/20.
15.1. 19 липня 2021 року від Чортківської районної ради надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує та просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Відповідач наполягає, що спірні рішення № 613 та розпорядження №43-од прийняті у межах та у спосіб, визначені Конституцією України та законами України.
15.2. 26 липня 2021 року до Верховного Суду від адвоката Качура С.В. в інтересах ОСОБА_1 надійшли заперечення проти доводів, викладених відповідачем у відзиві на касаційну скаргу, у яких скаржник посилається на необґрунтованість поданого відзиву.
Джерела права й акти їх застосування.
16. Приписами частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом № 280/97-ВР.
19. Згідно з частинами другою, третьою статті 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
20. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (частина перша статті 46 Закону №280/97-ВР).
21. Частинами першою та другою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом <…>.
22. Відповідно до пунктів 4, 26 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання:
22.1. затвердження за пропозицією голови ради структури виконавчого апарату ради, його чисельності, встановленої відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на утримання ради та її виконавчого комітету;
22.2. прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад.
23. У статті 44 Закону № 280/97-ВР наведено перелік повноважень, які районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям.
24. За змістом частини шостої статті 55 Закону № 280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті ради здійснює, зокрема, такі повноваження: <…> вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання (пункт 3); <…>призначає і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради (пункт 9); здійснює керівництво виконавчим апаратом ради (пункт 10);<…> є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату (пункт 11); <…> вирішує інші питання, доручені йому радою (пункт 18).
25. Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (частина сьома статті 42 Закону № 280/97-ВР).
26. Виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 58 Закону № 280/97-ВР)
27. Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв`язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради забезпечує виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих відповідною радою, якщо рішенням цієї ради повноваження щодо забезпечення виконання заходів з відстеження результативності цих регуляторних актів не делеговано відповідним місцевим державним адміністраціям (частина друга статті 58 Закону № 280/97-ВР).
28. Згідно з частиною третьою статті 58 Закону № 280/97-ВР виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура, чисельність, визначена відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, та витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.
29. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради (частина четверта статті 58 Закону № 280/97-ВР).
30. Відповідно до частини сьомої статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.