П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 лютого 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/470/21
Провадження № 11-493заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року (суддя Бевзенко В. М.) у справі № 9901/470/21 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Організація з безпеки та співробітництва в Європі, Представництво Організації Об`єднаних Націй в Україні, про визнання незаконною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії й відшкодування шкоди та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, у якому просила:
- зобов`язати відповідача усунути бездіяльність і вжити заходів щодо усунення проявів закликів до терору від парламентарів ВРУ та заборонити всім державним службовцям ВРУ вживати алкоголь і психотропні речовини на робочому місці;
- зобов`язати ВРУ дати оцінку діям народного депутата України ОСОБА_2, який на робочому місці з трибуни ВРУ 04 листопада 2021 року умисно здійснив наругу над Україною;
- стягнути з відповідача "морально-матеріальну" шкоду в розмірі заробітної плати народного депутата України;
- зобов`язати ВРУ відкликати з посади заступника голови комітету ВРУ з питань гуманітарної та інформаційної політики державного службовця ОСОБА_2.
Також позивачка просила суд постановити окрему ухвалу, якою зобов`язати Службу безпеки України надати оцінку діям ОСОБА_2 .
2. Позов мотивовано тим, що 04 листопада 2021 року на догоду країні-агресору з трибуни ВРУ народний депутат України ОСОБА_2 вчинив акт дискримінації щодо Президента України. До того ж 19 жовтня 2021 року на своїй персональній сторінці у соціальній мережі Facebookцей депутат поширив певні заклики до своїх прихильників щодо вчинення певних дій відносно Президента України. На думку позивачки, відповідач порушив Конституцію України та статтю 24 Закону України від 17 листопада 1992 року № 2790-ХІІ "Про статус народного депутата України" (далі - Закон № 2790-ХІІ), оскільки основними обов`язками народного депутата України є додержання Конституції України та актів законодавства України, недопущення порушень прав і свобод людини та сумлінне виконання своїх службових обов`язків.
3. Своє порушене право ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що парламентарі за бюджетні видатки підігрують Російській Федерації та недофінансовують життя жінок, пенсіонерів - інвалідів.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
4. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18 листопада 2021 року відмовив у відкритті провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
5. Судове рішення мотивовано тим, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема ВРУ, які прийнято (вчинено) у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) функції. Наведені позивачкою доводи та аргументи ґрунтуються на припущеннях та її власних суб`єктивних оціночних переконаннях, що свідчить про відсутність порушеного права з боку відповідача та, як наслідок, відсутність публічно-правового спору, що належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
6. Не погодившись з указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі послалася на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15 червня 2021 року у справі № 904/5726/19, відповідно до якого у процесуальному законодавстві діє принцип "jura novit curia", який полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилання сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору, а також на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 08 червня 2021 року у справі № 662/397/15-ц, про те, що відмовою в задоволенні позову з підстав неналежного правового обґрунтування позивачами підстав позову фактично встановлено обмеження самої можливості розгляду заявленого позивачами позову та не враховано гарантованого національним і міжнародним законодавством права особи на доступ до правосуддя.
7. При цьому скаржниця навела в апеляційній скарзі доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві.
8. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року та направити справу на розгляд до суду першої інстанції, зобов`язавши суд розглянути цей спір.
Позиція інших учасників справи
9. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначив, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема ВРУ, які прийнято (вчинено) у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) функції.
10. На думку ВРУ, наведені позивачкою доводи та аргументи ґрунтуються на припущеннях та її власних суб`єктивних оціночних переконаннях, що свідчить про відсутність порушеного права з боку відповідача та, як наслідок, відсутність публічно-правового спору, що належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
11. У зв`язку з викладеним відповідач просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Рух апеляційної скарги
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13 грудня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року, а ухвалою від 30 грудня 2021 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України з огляду на те, що в апеляційній скарзі міститься клопотання позивачки про розгляд справи без її участі та відсутні клопотання від інших учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
13. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
14. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
15. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
16. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у звʼязку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
17. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
18. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
19. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ.
20. Особливості провадження в цій категорії адміністративних справ визначено в статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов, дій чи бездіяльності ВРУ (пункти 1, 2 частини першої цієї статті).
21. Зі змісту позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 фактично висловлює незгоду з певними висловлюваннями (діями) народного депутата України та просить зобов`язати орган законодавчої влади України вжити певні дії / заходи, які, на думку позивачки, спрямовані на захист її прав як виборця.
22. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України").
23. У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі "Зубац проти Хорватії" (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі "Азюковська проти України" (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
24. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
25. У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.
26. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складісудді Касаційного адміністративного суду про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема ВРУ, які прийнято (вчинено) у правовідносинах, у яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) функції. Водночас наведені позивачкою доводи та аргументи ґрунтуються на припущеннях та її власних суб`єктивних оціночних переконаннях, що свідчить про відсутність порушеного права з боку відповідача та, як наслідок, відсутність публічно-правового спору, що належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
27. Крім того, відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
28. Оскільки цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, то і вимоги ОСОБА_1 про відшкодування їй шкоди не можуть бути розглянуті адміністративним судом.
29. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі № 9901/99/20 (провадження № 11-150заі20).
30. Суд першої інстанції також правильно зауважив, що оскільки вимоги позивачки знаходяться поза межами судового спору взагалі, а не тільки спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз`яснення позивачці, до суду якої юрисдикції вона може звернутися з такими вимогами, немає.
31. Міркування і твердження позивачки в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.