ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 725/5543/17
адміністративне провадження № К/9901/56989/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Бевзенка В.М., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Чернівецької міської ради
на рішення Першотравневого районного суду міста Чернівці від 18 квітня 2018 року (головуючий суддя Федіна А.В.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року (головуючий суддя Драчук Т.О., суддів: Загороднюк А.Г. Полотнянка Ю.П.)
у справі №725/5543/17
за позовом ОСОБА_1
до Чернівецької міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Першотравневого районного суду міста Чернівці з адміністративним позовом до Чернівецької міської ради (далі - відповідач) про, в якому просив суд:
визнати протиправним та скасувати рішення Чернівецької міської ради №857 від 05.09.2017 "Про затвердження фізичним особам проектів відведення земельних ділянок зі зміни цільового призначення в частині відмови ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ), який зареєстрований за адресою АДРЕСА_1 у затвердженні проекту відведення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2, площею 0,0376 (кадастровий номер 7310136600:31:001:1029), для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03);
зобов`язати Чернівецьку міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту відведення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2, площею 0,0376 (кадастровий номер 7310136600:31:001:1029), для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03).
2. Рішенням Першотравневого районного суду міста Чернівців від 18 квітня 2018 року, яка залишена без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано п. 2 рішення Чернівецької міської ради №857 від 05.09.2017 "Про затвердження фізичним особам проектів відведення земельних ділянок зі зміни цільового призначення" щодо відмови ОСОБА_1 в затвердженні проекту відведення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2, площею 0,0376 (кадастровий номер 7310136600:31:001:1029), для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
У задоволенні вимог про зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву про затвердження проекту відведення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки та про стягнення витрат на правову допомогу - відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. позивачу на праві власності, на підставі договору дарування від 07.12.2016, належить земельна ділянка за адресою АДРЕСА_2, площею 0,0376 (кадастровий номер 7310136600:31:001:1029), цільове призначення якої - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
3.2. 08.12.2016 позивач звернувся з заявою до Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин про надання дозволу на зміну цільового призначення належної йому земельної ділянки з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на будівництво та обслуговування багатоквартирного житлового будинку. Після чого отримав згоду вказаного органу та листом від 21.12.2016 №К-7817/0-04/к йому було роз`яснено процедуру зміни цільового призначення земельної ділянки.
3.3. Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин, розглянувши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, що належить ОСОБА_1, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код 02.01) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03) прийняло рішення про його погодження та вважає за можливе змінити цільове призначення земельної ділянки загальною площею 0,0376 га за адресою АДРЕСА_2 .
3.4. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, що належить ОСОБА_1, цільове призначення якої змінюється з будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (код 02.01) на будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку (код 02.03) погоджений висновком експерта державної експертизи від 21.02.2017 №74/82-17.
3.5. Рішенням Чернівецької міської ради №658 від 12.04.2017 знято на довивчення проект рішення міської ради "Про затвердження юридичним та фізичним особам проектів відведення земельних ділянок зі зімни цільового призначення", а в подальшому п.2 рішення Чернівецької міської ради №857 від 05.09.2017 "Про затвердження фізичним особам проектів відведення земельних ділянок зі зміни цільового призначення" відмовлено ОСОБА_1 в затвердженні проекту відведення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 площею 0,0376 га (кадастровий номер 7310136600:31:001:1029) для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відповідач обґрунтовує прийняте ним рішення щодо відмови в затвердженні проекту відведення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 площею 0,0376 га (кадастровий номер 7310136600:31:001:1029) для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку тим, що у випадку будівництва будинку в якому буде три або більше квартири питомі показними елементів прибудинкової території, вільної від забудови, на одного мешканця не будуть дотримані. Проте такі висновки відповідача є припущеннями, оскільки не підтверджені будь-якими належними та допустимими доказами, а також не спростовують висновків Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин та експерта державної експертизи від 21.02.2017 №74/82-17, якими вказаний проект було погоджено як такий, що відповідає вимогам законодавства.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач подав касаційну скаргу на рішення Першотравневого районного суду міста Чернівців від 18 квітня 2018 року, постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2018 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати в частині задоволення позовних вимог, залишити у силі в частині відмови у задоволенні позову.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме пункту 3 частини 1 статті 2, частини 1 статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у їх взаємозв`язку з національним стандартом ДСТУ-Н Б Б.2.2-9:2013 "Настанова щодо розподілу території мікрорайонів (кварталів) для визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови.
5.2. На переконання відповідача площа земельної ділянки, щодо зміни цільового призначення якої клопотав позивач, недостатня для будівництва багатоквартирного будинку та дотримання нормативних показників вільної від забудови земельної ділянки.
6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржені судові рішення - без змін. Аргументами відзиву зазначає, що суди попередніх інстанцій повно встановили обставини справи, правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин та не допустили порушень норм процесуального права, які можуть бути підставою для скасування судових рішень.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-3 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
8. Правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права суд касаційної інстанції перевіряє у їх редакції на час спірних правовідносин.
9. Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, серед інших, вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
11. Частиною 3 статті 20 Земельного кодексу України встановлено, що:
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:
щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
12. Відповідно до частин 4-6 статті 186-1 ЗК України:
розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.
13. Згідно з частиною 4 статті 42 ЗК України розміри та конфігурація земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначаються на підставі відповідної землевпорядної документації.
14. Частиною 4 статті 24 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності" заборонено зміну цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території.
15. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивач як власник земельної ділянки виявив бажання змінити її цільове призначення. У зв`язку з цим замовив проект землеустрою, який погодив у встановленому порядку та подав відповідачу для прийняття рішення. При цьому також позивачем отримано висновок експерта державної експертизи про відповідність проекту вимогам земельного законодавства та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам. Також суди встановили, що земельна ділянка, щодо якої порушено питання зміни цільового призначення для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку розташована відповідно до схеми зонування територій в зоні змішаної багатоквартирної та громадської забудови. Ці обставини підтверджені дослідженими судами попередніх інстанцій і наявними у матеріалах справи доказами, належність і допустимість яких відповідач не оспорює.
16. За такого правового регулювання спірних правовідносин та встановлених фактичних обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що підставою для відмови у погодженні проекту може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та нормативно-правових актів, а також документації із землеустрою або містобудівної документації. А тому, оскільки, позивач надав відповідачу увесь пакет документів, які відповідають нормативно-правовим актам і документації із землеустрою, він діяв у межах чинного законодавства. У зв`язку з цим підстави для відмови, зазначені відповідачем - неправомірні, а рішення Чернівецької міської ради №857 від 05 вересня 2017 року "Про затвердження фізичним особам проектів відведення земельних ділянок зі зміни цільового призначення" щодо відмови ОСОБА_1 в затвердженні проекту відведення щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_2 площею 0,0376 га (кадастровий номер 7310136600:31:001:1029) для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку є протиправним і підлягає скасуванню.
17. Доводи відповідача, наведені у касаційній скарзі, щодо недостатньої площі земельної ділянки, щодо якої подано документи про зміну цільового призначення, для багатоквартирної забудови з огляду на національний стандарт ДСТУ-Н Б Б.2.2-9:2013 "Настанова щодо розподілу території мікрорайонів (кварталів) для визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови, були перевірені судами попередніх інстанцій.
18. З цього приводу суди встановили, що ці доводи ґрунтуються на власному трактуванні відповідачем зазначеного стандарту та його власних розрахунках. Такі висновки є припущеннями, вони не підтвердженні ніякими доказами та висновками експертів, та не спростовують висновків Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин, експерта державної експертизи від 21.02.2017 №74/82-17, якими вказаний проект було погоджено як такий, що відповідає вимогам законодавства.
19. Суд касаційної інстанції погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на вимоги частини 2 статті 77 КАС України щодо обов`язку суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
20. За таких обставин суд касаційної інстанції приходить до переконання про те, що суди попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, що є підставою, передбаченою статтею 350 КАС України, для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржених судових рішень без змін.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 353, 359 КАС України, суд, -