ПОСТАНОВА
Іменем України
01 лютого 2022 року
Київ
справа №440/1949/19
адміністративне провадження № К/9901/29897/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 (головуючий суддя: Удовіченко С.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019 (головуючий суддя: Бегунц А.О., судді: Мінаєва О.М., Ральченко І.М.) у справі №440/1949/19 за позовом ОСОБА_1 до Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У травні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним і скасувати рішення тридцять четвертої сесії сьомого скликання Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області від 27.03.2019 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області (КОАТУУ: 5320281200) із складу земель запасу (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальна площа 60,2451 га, код 16.00 - землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам);
зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області (КОАТУУ: 5320281200) із складу земель запасу (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальна площа 60,2451 га, код 16.00 - землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам).
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25.07.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 31.01.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.03.2019 позивач звернувся до Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області із клопотанням у якому просив надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області із складу земель запасу (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальною площею 60,2451 га).
Рішенням тридцять четвертої сесії сьомого скликання Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області від 27.03.2019 ОСОБА_1 відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність з огляду на те, що згідно акта прийому-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 06.06.2018, цільове призначення цієї земельної ділянки: для сінокосіння і випасання худоби, що відповідно до вимог статті 34 Земельного кодексу України унеможливлює передачу такої у власність. За позицією відповідача, земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби можуть надаватися громадянам тільки в оренду.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач порушив норми земельного законодавства та принцип розсудливості, оскільки своїми діями перешкоджає йому в реалізації права на отримання земельної ділянки у власність. Зазначає, що за відомостями з Державного земельного кадастру бажана земельна ділянка відноситься до земель запасу (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальна площа 60,2451 га, код 16.00 - землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), а тому не може перебувати у громадян на праві користування з цільовим призначенням для сінокосіння та випасання худоби. Таким чином вважає, що відповідач відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з непередбачених на те частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що за вимогами статті 34 ЗК України земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби надаються тільки в оренду. Відтак, з огляду на те, що бажана земельна ділянка належить до земель комунальної власності сільськогосподарського призначення, цільове призначення якої визначено для сінокосіння і випасання худоби, така не може бути передана у власність позивача.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність, перебуває у власності Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області та використовується для сінокосіння і випасання худоби, а тому з врахуванням вимог положень статті 34 ЗК України, не може бути передана громадянам у власність.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що місце розташування бажаної до відведення земельної ділянки відповідає вимогам чинного законодавства, а тому у відповідача не було законних підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Наполягає, що перед зверненням до відповідача із порушеного у клопотанні питання отримав з Державного земельного кадастру відомості про вільні земельні ділянки сільськогосподарського призначення на території Білоцерківської сільської ради, згідно з якими, бажана до відведення земельна ділянка відноситься до земель запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам). Відтак вважає необґрунтованими доводи органу місцевого самоврядування щодо цільового призначення земельної ділянки, яку позивач має намір отримати у власність. За позицією скаржника, обставини справи щодо цільового призначення земельної ділянки встановлені судами попередніх інстанцій на підставі неналежних доказів.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу у якому з посиланням на законність і обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить Верховний Суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Положеннями частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми свідчить, що земельним законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права викладена у ряді постанов Верховного Суду, зокрема, від 20.03.2018 у справі №820/4554/17, від 17.04.2018 у справі №812/1557/17, від 24.04.2018 у справі №814/1961/17, від 19.06.2018 у справі №806/2687/17, у справі № 806/2982/17 та у справі №820/5348/17, від 10.07.2018 у справі №806/3095/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17 та у справі №360/2334/17, від 09.10.2020 у справі №1840/3664/18, від 06.12.2019 у справі №813/4498/16, від 15.08.2019 у справі №806/987/18, та від 16.09.2021 у справі № 480/4011/18.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у якості підстави для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідач вказав на те, що бажана земельна ділянка віднесена до земель сільськогосподарського призначення із цільовим призначенням: для сінокосіння і випасання худоби, що відповідно до вимог статті 34 Земельного кодексу України унеможливлює передачу такої у власність. Відповідач стверджує, що за вимогами зазначеної норми права, земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби можуть надаватися тільки в оренду.
Надаючи правову оцінку підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, колегія суддів зазначає таке.
Згідно із пунктом "а" частини першої статтею 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема: землі сільськогосподарського призначення.
Відповідно до частин першої, другої статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
До земель сільськогосподарського призначення належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Класифікація видів цільового призначення земель, затверджена наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548, визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.
Відповідно до зазначеного Класифікатору, до земель сільськогосподарського призначення належать також землі для сінокосіння і випасання худоби.
Згідно із частиною третьою статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема: громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Частиною першою статті 34 ЗК України визначено, що громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Отже, конструкція норм частини третьої статті 22 та частини першої статті 34 ЗК України в сукупності дає підстави стверджувати, що громадяни України можуть мати на праві власності або орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку, що наведена в рішенні від 27.03.2019 підстава відмови в наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою (земельна ділянка із цільовим призначенням для сінокосіння і випасання худоби не може передаватися у власність) не передбачена статтею 118 ЗК України.
Інших підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою оскаржуване рішення відповідача не містить.
Одночасно колегія суддів зазначає, що якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування, виконано усі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, то відповідно підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
У той же час, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише одним із етапів визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок і не означає прийняття в подальшому суб`єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Обраний позивачем в конкретному випадку спосіб захисту порушеного права шляхом визнання протиправним і скасування оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування та зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність відповідає вимогам справедливості й забезпечить ефективне поновлення позивача в правах.