ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 806/3810/17
адміністративне провадження № К/9901/62112/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Каміа Плюс" на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року (головуючий суддя Панкеєва В.А.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року (колегія суддів у складі: Іваненко Т.В., Кузьменко Л.В., Франовської К.С.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Каміа Плюс" до Державної екологічної інспекції України про визнання протиправними і незаконними дій, визнання протиправним та скасування припису № 47 від 22.11.2017,-
В С Т А Н О В И В:
В грудні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Каміа Плюс" (далі - ТОВ "Каміа Плюс", Товариство) звернулось до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Житомирській області, в якому просило:
- визнати протиправними і незаконними дії Державної екологічної інспекції у Житомирській області, які полягають у проведенні планової перевірки позивача щодо додержання субʼєктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та складання акту перевірки № 00000000001 від 17.11.2017, додатку 3 і Додатку 9 до нього;
- визнати протиправним та скасувати припис № 47 від 22.11.2017, винесений Державною екологічною інспекцією у Житомирській області за результатами планової перевірки Товариства в період з 06.11.2017 по 17.11 2017.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, що перевірка проведена із порушеннями вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положення про Державну екологічну інспекцію у Житомирській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28.09.2017 № 652, інших законодавчих та нормативно-правових актів України, а також вказував, що встановлені перевіркою обставини не відповідають дійсності.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 14.03.2018 позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 3 припису № 47 від 22.11.2017 Державної екологічної інспекції у Житомирській області.
В решті позовних вимог відмовлено.
Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.08.2018 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.03.2018 скасовано в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправним та скасування пунктів четвертого та пʼятого Припису №47 від 22.11.2017 та постановлено в цій частині нове рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Визнано протиправним та скасовано пункт пʼятий Припису №47 від 22.11.2017, винесеного Державною екологічною інспекцію у Житомирській області щодо Товариства з обмеженою відповідальністю "Каміа Плюс".
Виключено з пункту четвертого Припису №47 від 22.11.2017 посилання на квартал 25 відділ 15 на площі 1,2 га.
В решті рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями в частині відмови у задоволенні позову, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати в цій частині та ухвалити нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди при ухваленні рішення посилалися на неналежний доказ, який було складено пізніше перевірки та з численними порушеннями. Також суд, на думку скаржника, не звернув увагу на сам акт перевірки, форма якого взагалі не затверджена та який складено з численними порушеннями.
Від відповідача відзив на адресу суду не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 02.10.2018 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
06.02.2019 на адресу суду надійшла заява про заміну відповідача у справі на належного - Державну екологічну інспекцію України.
Дослідивши подану заяву, колегія суддів дійшла висновку, що вона підлягає задоволенню з таких підстав.
Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обовʼязкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обовʼязкові для особи, яку він замінив.
Судом встановлено, що Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 11.08.2017 за № 312 "Про затвердження положень про територіальні органи Держекоінспекції", передбачено, що Державні екологічні інспекції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі є територіальними органами Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковуються.
Постановою Кабінету Міністрів України 21.02.2018 за №102 "Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) в сфері охорони навколишнього природного середовища" передбачено ліквідацію територіальних органів Державної екологічної інспекції України. Державною екологічною інспекцією України 29 жовтня 2018 року прийнято наказ №227 "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції у Житомирській області".
На момент звернення з відповідним клопотання діяльність Державної екологічної інспекції у Житомирській області припинено.
Згідно п.п. 7.9 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України 19.04.2017 за №275, Державна екологічна інспекція України виступає позивачем та відповідачем у судах, Державна екологічна інспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для заміни відповідача на Державну екологічну інспекцію України.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Судами установлено, що Державною екологічною інспекцією у Житомирській області на підставі наказу від 06.11.2017 № 140-П та направлення на проведення перевірки № 479, проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Товариством з обмеженою відповідальністю "Каміа Плюс" у період з 06.11.2017 по 17.11.2017.
Підставою здійснення перевірки був план Держекоінспекції України із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів на 2017 рік, затверджений наказом Держекоінспекції України від 15.02.2017 № 428.
За результатами проведеної позапланової перевірки Товариства, посадовими особами Інспекції складено акт щодо додержання субʼєктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів № 00000000001 від 17.11.2017.
Перевіркою, зокрема, встановлено порушення відповідачем норм Закону України "Про мисливське господарство та полювання", Водного кодексу України, а саме встановлено, що: відсутнє погодження на розміщення біотехнічних споруд на території мисливського господарства, збудовано артезіанську свердловину без відповідного дозволу, збудовано та облаштовано на землях лісогосподарського призначення допоміжні споруди, чисельність лисиці рудої перевищує встановлені норми, мисливські тварини масово пошкодили лісові насадження ялини у вольєрі, не розроблено біологічно обґрунтовані кормові раціони для тварин, які утримуються в вольєрі, не ведеться журнал обліку забраної та використаної води з артезіанської свердловини.
22.11.2017 державним інспектором з ОНПС Житомирської області Радушинським В.Е., з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища щодо ведення мисливського господарства та полювання, винесено припис № 47, відповідно до якого від Товариства вимагалось:
- погодити розміщення біотехнічних та допоміжних споруд з користувачем земельної ділянки до 23.12.2017;
- провести тампування свердловини до 23.12.2017;
- чисельність лисиці рудої привести до нормативів для мисливських господарств до 01.02.2018;
- забезпечити збереження лісових культур в кв.41 виділ 7 на площі 5 га та виділ 5 на площі 3,7 га, кв.36 виділ 7 на площі 1,4 га та кв.25 виділ 15 на площі 1,2 га з моменту отримання припису;
- розробити біологічно обґрунтовані кормові раціони для тварин які утримуються у вольєрі (лань, муфлон) до 23.12.2017.
Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду за захистом свого порушеного права.
Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що порушення, які виразились у не проведенні тампування свердловини, не забезпеченні збереження лісових культур в кв.41 виділ 7 на площі 5 га та виділ 5 на площі 3,7 га, кв.36 виділ 7 на площі 1,4 га та кв.25 виділ 15 на площі 1,2 га та не розробленні біологічно обґрунтованих кормових раціонів для тварин які утримуються у вольєрі (лань, муфлон) все ж знайшли своє підтвердження в ході судового розгляду, а відтак спірне рішення в цій частині скасуванню не підлягає.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що пункт 5 спірного припису підлягає скасуванню, так як лань та муфлони перебувають і утримуються у напіввільних умовах, відтак обовʼязок розроблення кормових раціонів не покладається на позивача. Крім того виключено посилання в судовому рішенні на кв.25 виділ 15 на площі 1,2 га., так як перевіркою порушення позивачем збереження лісових культур на вказаній ділянці не встановлено.
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон № 1264-XII) визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
Відповідно до ч.1 ст.5 указаного Закону, Державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Пунктом 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 (далі - Положення № 275) передбачено, що державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно п.7 Положення № 275 встановлено, що держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Положеннями частини 1 статті 20-2 Закону № 1264-XII закріплено, що до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, надання обовʼязкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, та здійснення контролю за їх виконанням.
Так, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обовʼязки та відповідальність субʼєктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V, із змінами і доповненнями (далі - Закон № 877-V).
Положеннями статтей 5 та 7 указанного Закону передбачено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення субʼєкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, імʼя та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).
Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового звʼязку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі субʼєкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.
Субʼєкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, імʼя та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, імʼя та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства субʼєктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та субʼєктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо субʼєкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження субʼєкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невідʼємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови субʼєкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі субʼєкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом пʼяти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обовʼязкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) субʼєкта господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо субʼєкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Нормами ч.1 ст.8 Закону № 877-V встановлено, що орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: вимагати від субʼєкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом; надавати (надсилати) субʼєктам господарювання обовʼязкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до субʼєктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
За змістом зазначених норм слідує, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно субʼєкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акту складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові №820/11047/15 від 15 липня 2019 року.
Так, судами встановлено, що перевірка позивача проводилась відповідно плану проведення перевірки, на підставі наказу Державної екологічної інспекції України "Про затвердження Плану Держекоінспекції України із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів на 2017 рік" від 15 лютого 2017 року № 428, який на момент проведення перевірки був чинний.
Відомості щодо його протиправності та скасування в судовому порядку в матеріалах справи відсутні.
Повідомлення про проведення планової перевірки та направлення позивачем отримано у встановлені законодавством строки
Направлення на проведення позапланової перевірки містить усі необхідні реквізити, встановлені статтею 7 Закону № 877-V, а тому відповідає вимогам Закону.
Відтак колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність у відповідача як обґрунтованих законодавством підстав, так і наданих законодавцем повноважень для проведення відповідної перевірки.
При цьому, Верховний Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі)