ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 480/4055/18
адміністративне провадження № К/9901/11356/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року (головуючий суддя Павлічек В.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року (колегія суддів у складі: Бегунца А.О., Лях О.П., Яковенка М.М.) у справі за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області до Селянського (фермерського) господарства "БМВ" про припинення протиправних дій, -
В С Т А Н О В И В:
Позивач, Державна екологічна інспекція у Сумській області (далі по тексту - позивач, Інспекція), звернувся до суду з позовною заявою до Селянського (фермерського) господарства "БМВ" (далі по тексту - відповідач), в якій просив припинити протиправні дії Селянського (фермерського) господарства "БМВ", які перешкоджають в здійсненні позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, шляхом допущення до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.
Позовні вимоги мотивовані тим, що Селянське (фермерське) господарство "БМВ" відмовилося допустити посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області до здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) без будь-якого правового обґрунтування своїх дій.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що позивач під час здійснення своїх посадових обов`язків має право вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного нагляду, при цьому спори у галузі охорони навколишнього природного середовища розглядаються у судовому порядку, що, в свою чергу, надає Інспекції право звернення до суду з відповідним позовом.
Відзив на касаційну скаргу на адресу суду не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судами, 19.06.2018 до Державної екологічної інспекції у Сумській області на гарячу лінію від ОСОБА_1 надійшло звернення стосовно здійснення перевірки по дотриманню вимог природоохоронного законодавства Селянського (фермерського) господарства "БМВ", яке здійснює господарську діяльність за адресою: Сумська область, Буринський район, с. Вознесенка.
На підставі Погодження Державної регуляторної служби України від 06.07.2018 за № 6559, відповідно до ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 21 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", Положення про Державну екологічну інспекцію у Сумській області", затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28.09.2017 № 652, позивачем видано наказ від 22.10.2018 за № 422-п про проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Селянського (фермерського) господарства "БМВ" та складено направлення на проведення позапланової перевірки від 22.10.2018 за № 429/03-16.
Однак, 23.10.2018 відповідач відмовився допускати посадових осіб Інспекції до здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), про що позивачем був складений акт про відмову в проведенні позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства № 429.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з вимогою зобов`язати відповідача до вчинення належних дій.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач не наділений повноваженнями щодо звернення до суду у випадку недопуску для проведення перевірки.
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, надалі також КАС України), завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України, позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Згідно положень статті 5 цього Кодексу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Основні засади діяльності Державної екологічної інспекції України встановлені Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (був чинним на момент виникнення спірних правовідносин).
Нормами пункту 3 вказаного Положення передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є: реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповітного фонду; за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
Для виконання покладених на неї завдань Держекоінспекція має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 6 Положення).
Так, Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до положень статті 8 указаного Закону, орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспеція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 Закону № 877-V.
За змістом статті 10 цього Закону, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.
Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
Відповідно до статті 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення, за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених обов`язків на винних осіб накладається адміністративне стягнення.
Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалися правовідносини щодо права Держекоінспекції на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (постанова від 26.04.2018 у справі № 818/3764/15).
Зі змісту указаної постанови вбачається, що у разі відмови суб`єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.
Колегія суддів Верховного Суду не вбачає підстав для відступлення від вказаного правового висновку.
При цьому, колегія суддів Верховного Суду зауважує, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі №814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі №820/6416/16.
Підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.
З урахуванням викладеного, Суд дійшов висновку, що Держекоінспекція не має правових підстав для звернення до суду для здійснення власних, визначених законом повноважень.
За правилами абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду