ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2022 року
м. Київ
справа № 804/8455/16
адміністративне провадження № К/9901/11944/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 804/8455/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, Атестаційної комісії № 26 ГУ поліції в Дніпропетровській області, третя особа: Первинна профспілкова організація працівників поліції полку "Дніпро-1" Незалежної професійної спілки Працівників поліції "ПАТРІОТ", про визнання протиправними дій та скасування рішень
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року, ухвалене суддею Маковською О.В.
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Юрко І.В., суддів Кругового О.О., Чабаненко С.В.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 30 листопада 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі - відповідач 1, ГУ НП в Дніпропетровській області) за участю третьої особи Первинної профспілкової організації працівників поліції полку "Дніпро-1" Незалежної професійної спілки Працівників поліції "ПАТРІОТ", у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення атестаційну комісію № 26 ГУ НП в Дніпропетровській області про результати його атестування, яке оформлено протоколом № 241 від 30 жовтня 2016 року (далі - рішення № 26).
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2016 року Атестаційну комісію № 26 Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області залучено до участі у справі як другого відповідача (далі - відповідач 2, Атестаційна комісія № 26 ГУ НП в Дніпропетровській області).
3. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що законних підстав для проведення атестування позивача не було, рішення атестаційної комісії не є мотивованим, оскільки атестаційні комісії не наділені повноваженнями визначати відповідність особи займаній посаді на підставі власних критеріїв, зокрема, на основі особистих уявлень про мотивацію, чесність, здатність до змін, які мають бути притаманні для поліцейського на певній посади безвідносно до конкретних показників діяльності.
Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 з 29 квітня 2014 року по 06 листопада 2015 року проходив службу в органах внутрішніх справ. Наказом від 07 листопада 2015 року №1о/с позивача призначено поліцейським полку патрульної поліції особливого призначення "Дніпро - 1" ГУ НП в Дніпропетровській області з присвоєнням спеціального звання сержант поліції.
5. 27 липня 2014 року, після прийняття ОСОБА_1 на службу, в Єдиному реєстрі досудових розслідувань було зареєстроване кримінальне провадження № 12014040690002824 за обвинуваченням, зокрема, ОСОБА_1 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 162, частиною другою статті 296 КК України.
6. Наказом ГУ НП в Дніпропетровській області № 2647 від 21 вересня 2016 року з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, на підставі статті 57 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII) та вимог Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (далі - Інструкція № 1465) наказано, зокрема: провести атестування поліцейських полку патрульної служби поліції особливого призначення "Дніпро-1" та рот патрульної служби поліції особливого призначення "Січеслав" та "Кривбас" ГУ НП в Дніпропетровській області (далі - наказ № 2647).
7. Позивач 30 жовтня 2016 року проходив співбесіду, під час якої як указано в протоколі, членами атестаційної комісії досліджені декларація про дохід ОСОБА_1, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел.
8. В атестаційному листі зазначено, що під час проходження служби ОСОБА_1 скоїв вчинки, що дискредитують звання поліцейського, свою вину на досудовому слідстві визнав. Прокуратурою Дніпропетровської області передано до суду справу за підозрою у вчиненні ОСОБА_1 кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 162 КК України (порушення недоторканості житла, вчинені службовою особою або із застосуванням насильства чи з погрозою його застосування), частиною третьою статті 296 КК України (хуліганство, пов`язане з опором представникові громадськості, який виконує обов`язки з охорони громадського порядку, чи іншим громадянам, які припиняли хуліганські дії).
9. За результатами розгляду вказаних матеріалів та проведеної співбесіди атестаційною комісією № 26 ГУ НП в Дніпропетровській області прийнято рішення, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
10. Вказане рішення оформлене протоколом від 30 жовтня 2016 року № 241, зі змісту якого слідує, що підставами для його прийняття став факт посереднього рівня підготовки позивача, не в повному обсязі розуміння службових завдань, а також скоєння злочину який він усвідомлює.
11. Зазначені результати атестування занесені атестаційною комісією до атестаційного листа позивача, з яким останній ознайомився 11 листопада 2016 року.
12. Також судами попередніх інстанцій встановлено, що вироком Самарського районного суду м.Дніпропетровська від 10 квітня 2019 року у справі №205/440/15-к ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 162 КК України, частиною другою статті 296 КК України та призначено покарання у вигляді 3 років позбавлення волі. Відповідно до пункту "д" частини першої статті 1 Закону України "Про амністію у 2016 році" ОСОБА_1 звільнено від відбування покарання.
13. Зі змісту вироку слідує, що ОСОБА_1 вину в скоєнні інкримінованих йому злочинів при зазначених вище обставинах визнав частково, а саме: в частині обвинувачення статті162 КК України. Згодом визнав вину повністю в обсязі уточненого прокурором обвинувачення, щиро покаявся у скоєному та просив застосувати до нього акт амністії.
14. Ухвалою Дніпровського апеляційного суду від 31 січня 2020 року, за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про звільнення від кримінальної відповідальності за давністю, кримінальне провадження щодо ОСОБА_1 закрито на підставі частини першої статті 49 КК України, пункту 1 частини другої статті 284 КПУ України, у зв`язку із звільненням від кримінальної відповідальності у зв`язку із закінченням строків давності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
15. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
15.1. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з наявності підстав, передбачених Законом № 580-VIII для проведення атестування позивача і вказали, що прийняте атестаційною комісією оскаржуване рішення є правомірним та не підлягає скасуванню.
16. Постановою Верховного Суду від 15 травня 2019 року рішення суддів попередніх інстанцій скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
16.1. Направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд звернув увагу на недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи, під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливлює встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Суд указав, що суди попередніх інстанцій не з`ясували чи були наявні підстави для проведення атестації позивача, а також якими доказами підтверджено наявність ознак службової невідповідності позивача. Також указав на те, що суд першої інстанції, відкриваючи 01 грудня 2016 року провадження у справі, в порушення статті 52 КАС України (в редакції на час процесуальної дії), залучив до участі у справі другого відповідача без з`ясування думки позивача з цього питання.
17. За результатами нового розгляду рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2021 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
17.1. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підстава для проведення атестації позивача визначена пунктом 3 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII, а саме - вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
17.2. Також, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення атестаційної комісії винесене із врахуванням відомостей про вчинення 26 липня 2014 року кримінального правопорушення та внесенням даної інформації Ленінським РВ Дніпропетровського МУ ГУМВС України до ЄДРД №12014040690002824 відносно ОСОБА_1 .
17.3. Понад те, вина позивача у скоєнні злочину встановлена вироком Самарського районного суду м.Дніпропетровська від 10 квітня 2019 року у справі №205/440/15-к, та вину позивач визнав, вирок не оскаржував, подавав до апеляційного суду клопотання про звільнення від відповідальності; кримінальне провадження закрито на підставі частини першої статті 49 КК України у зв`язку із звільненням від кримінальної відповідальності із закінченням строків давності (тобто не за реабілітуючими обставинами). Проте вчинення ОСОБА_1 кримінального правопорушення, свідчить про порушення вимог чинного законодавства, що не може сприяти зміцненню авторитету поліції. За таких обставин, на думку судів попередніх інстанцій, скоєння кримінального правопорушення поліцейським, дискредитує звання рядового і начальницького складу національної поліції, за своєю суттю полягає у вчиненні такого проступку, що підриває довіру та авторитет таких органів і їх працівників в очах громадськості та є несумісним із подальшим проходженням служби. Тому суди попередніх інстанцій визнали обґрунтованими висновки атестаційної комісії щодо службової невідповідності позивача із врахуванням скоєння ним кримінального правопорушення.
17.4. Доводи позивача про проведення атестування у неробочий час та за іншою адресою, суди попередніх інстанцій відхили, оскільки вказане не завадило ОСОБА_1 прийняти особисту участь на засіданні комісії, пройти співбесіду та відповідати на питання. Посилання позивача на відсутність члена комісії суди попередніх інстанцій також визнали не обґрунтованими, оскільки позивач згідно з додатком №1 до протоколу №21 від 30 жовтня 2016 року заявив про довіру складу комісії та в подальшому вказану інформацію офіційно не заявляв.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
18. 05 квітня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 березня 2021 року і прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги позивача в повному обсязі.
18.1. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 04 червня 2020 року у справі № 802/1783/16-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 818/1032/16, від 01 липня 2020 року у справі № 818/1266/16, від 23 липня 2020 року у справі № 805/1148/17-а, від 27 лютого 2020 року у справі № 823/1315/16, від 13 серпня 2020 року у справі № 822/242/16 та від 29 липня 2020 року у справі № 825/1792/16.
18.2. Скаржник наполягає на неврахуванні судами попередніх інстанцій при прийнятті рішення тієї обставини, що в наказі № 2647 відсутня конкретна підстава, яка передбачала його атестування, зокрема, що він підлягає атестуванню у зв`язку із вирішенням питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність (пункт 3 частини 2 статті 57 Закону № 580-VIII), а вказано лише про мету проведення атестування.
18.3. Крім того, скаржник зауважує, що як на момент проведення з ним співбесіди, так і на теперішній час відсутнє, рішення суду (вирок) про притягнення його до кримінальної відповідальності, оскільки кримінальне провадження закрито на підставі ухвали апеляційного суду. З посиланням на статтю 62 Конституції України та на статтю 17 КК України, скаржник наполягає, що він не є притягнутим до кримінальної відповідальності.
18.4. Касатор наголошує, що на момент проведення атестування позивача у 2016 році були відсутні будь-які рішення по суті кримінального провадження та матеріали такого провадження не були предметом дослідження атестаційної комісії, проте суди обох інстанцій не звернули на це увагу.
18.5. Скаржник звертає увагу на те, що оскаржуване рішення № 26 не містить всіх із зазначених обставин, визначених у пункті 16 розділу IV Інструкції №1465, що є підставою для визнання рішення (висновку) атестаційної комісії необґрунтованим.
18.6. Касатор зауважує, що оскільки на момент проведення атестації (30 жовтня 2016 року) був призначений на посаду (07 листопада 2015 року) менше року, тому взагалі не мав би підлягати атестації.
18.7. Поряд із цим скаржник указує, що згідно з положеннями Інструкції № 1465, атестування поліцейських проводиться у два етапи: тестування та співбесіда. Однак щодо позивача тестування не проводилося, а під час співбесіди членами атестаційної комісії не ставилося позивачу питань щодо професійних якостей та теоретичних знань, не перевірялись знання нормативно-правових актів, що регламентують службову діяльність поліцейського.
19. 05 квітня 2021 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Губська О.А., Загороднюк А.Г.
20. Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 січня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без виклику сторін за наявними документами у матеріалах справи.
Позиція інших учасників справи
22. 17 травня 2021 року від ГУ НП в Дніпропетровській області надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач 1 посилається на не обґрунтованість доводів цієї касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судами попередніх інстанцій залишити без змін. Вказує на те, що при проведенні атестування ОСОБА_1 Атестаційною комісією № 26 ГУ НП в Дніпропетровській області було всебічно досліджені всі зібранні документи, а саме: атестаційний лист, декларація про доходи, послужний список (форми № 1), інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачений пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади" та інші матеріали, а висновок атестаційної комісії щодо службової невідповідності, зокрема, із врахуванням скоєння ним кримінального правопорушення є обґрунтованими.
22.1. Відповідач зазначає, що зі змісту протоколу № 241 від 30 жовтня 2016 року слідує, що атестаційною комісією було одноголосно прийнято рішення відповідно до якого ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, що в свою чергу відповідає підпункту 4 пункту 15 розділу IV Інструкції № 1465. Мотивами прийняття такого рішення стало наступне: посередній рівень підготовки; скоїв злочин, який усвідомлює; не в повному обсязі розуміє службові завдання. На думку відповідача 1 викладене свідчить про те, що під час проведення співбесіди з ОСОБА_1 були дослідженні критерії, визначені у пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465.
23. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 Первинною профспілковою організацією працівників поліції полку "Дніпро-1" Незалежної професійної спілки Працівників поліції "ПАТРІОТ" та Атестаційною комісією №26 ГУ НП в Дніпропетровській області отримано 27 квітня 2021 року, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102933013135, 0102933013143, 0102933013160.
24. Однак відповідач 2 та третя особа правом подати відповідно відзив та пояснення на касаційну скаргу не скористалися, що згідно статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Нормативне регулювання
25. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Правові засади організації та діяльності НП України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в НП України визначено Законом України "Про Національну поліцію" від 02 липня 2015 року № 580-VIII (тут і далі - у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин Закон № 580-VIII).
27. Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII.
28. Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
29. Водночас пунктом 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII установлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
30. Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.
31. Частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII визначено, що атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
32. Відповідно до пункту 4 розділу І Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року №1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за №1445/27890 (тут і далі - у редакції, яка діяла на момент виникнення спірних правовідносин Інструкція № 1465) рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.
33. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками (пункт 5 розділу І Інструкції №1465).
34. Відповідно до підпункту 2 пункту 2 розділу ІІ Інструкції №1465 у Національній поліції України створюються атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції.
35. Пунктом 10 розділу IV Інструкції №1465 передбачено, що з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
36. Згідно з пунктом 11 розділу IV Інструкції №1465 атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.
37. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (пункт 15 розділу ІV Інструкції № 1465).
38. Відповідно до пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465 атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов`язків (посадових інструкцій): 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
39. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
40. Зі змісту ухвали Верховного Суду від 19 квітня 2021 року слідує, що провадження у справі відкрито з підстав, визначених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
41. Спірним питання у цьому касаційному провадженні є законність проведення атестації позивача, за наслідками якої прийняте відповідачем рішення про його невідповідність займаній посаді.
42. Вирішуючи спір у цій справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що, зокрема, підстава для проведення атестації позивача визначена пунктом 3 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII, а саме - вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
43. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 після набрання чинності Закону № 580-VIII, був прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону № 580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.
44. Мета та підстави атестування поліцейських визначені у статті 57 Закону № 580-VIII. Так, відповідно до частини першої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар`єри.
45. Підстави для проведення атестування визначені частиною другою статті 57 Закону №580-VIII та є вичерпними.
46. Аналогічні норми щодо підстав для атестування містить також Інструкція № 1465.
47. При цьому метою проведення атестування із будь-яких, зазначених у частині другій статті 57 Закону №580-VIII підстав є вирішенням можливості в той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби у зв`язку зі службовою невідповідністю, виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.
48. Кожна з трьох підстав для проведення атестування, визначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII повинна бути пов`язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов`язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.
49. Аналогічна правова позиція щодо підстав проведення атестування поліцейських, в тому числі в контексті пункту 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII, викладена у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №808/928/16, від 14 листопада 2019 року у справі №814/695/16, від 23 жовтня 2019 року у справі № П/811/1471/16, від 04 червня 2020 року у справі № 802/1783/16-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 818/1032/16, від 01 липня 2020 року у справі № 818/1266/16, від 23 липня 2020 року у справі № 805/1148/17-а.
50. Як слідує зі змісту наказу начальника ГУ НП в Дніпропетровській області №2647 від 21 вересня 2016 року "Про призначення атестування поліцейських ГУ НП в Дніпропетровській області" цей наказ не містить посилань на підстави для атестування поліцейських, передбачених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
51. На вказане вже звертав увагу Верховний Суд переглядаючи у цій справі постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2017 року, які були скасовані судом касаційної інстанції, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
52. Так, у постанові від 15 травня 2019 року суд касаційної інстанції зазначав про відсутність у наказі № 2647 підстав атестації, передбачених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII, тоді як в ньому вказано лише про мету проведення атестування, визначеного частиною першою статті 57 цього Закону.
53. За результатами нового розгляду суди попередніх інстанцій зазначили, що підставою для проведення атестації позивача було вирішення питання про звільнення зі служби з поліції через службову невідповідність (пункт 3 частини другої статті статті 57 Закону № 580-VIII), оскільки ОСОБА_1 скоїв вчинки, що дискредитують звання поліцейського про що зазначено в атестаційному листі останнього.
54. Разом з тим наказ № 2647 не визначав проведення атестації особисто позивача, та з тексту наказу слідує, що його метою (підставою) не було вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність ОСОБА_1, як і не наведено такої підстави для проведення атестації.
55. Отже, незважаючи на наявну в атестаційному листі ОСОБА_1, інформацію відповідно до якої під час проходження служби останній скоїв вчинки, що дискредитують звання поліцейського, а Прокуратурою Дніпропетровської області передано до суду справу за підозрою у вчиненні ОСОБА_1 кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 162 КК України та посилання відповідача на вказані обставини, атестацію позивача призначено не з підстав, передбачених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.
56. Водночас наявність підстав для атестування повинна з`ясовуватися і мати обґрунтування щодо кожного поліцейського.
57. Необхідно зауважити, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його документального закріплення (протокол, окремий акт), повинно бути вмотивованим, деталізованим і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.
58. Верховний Суд у постанові від 15 травня 2019 року переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у цій справі наголошував, що жодних відомостей про те, яким саме вимогам, що пред`являються до особи, яка перебуває на посаді, що обіймав позивач, він не відповідає, у чому саме проявляється така невідповідність протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) комісії не містять. Протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу висновку комісії про службову невідповідність позивача. Рішення комісії прийнято членами комісії шляхом голосування без наведення жодних мотивів та обґрунтувань.
59. Так, оскаржуване рішення № 26 не містить а ні посилань на інформацію про передачу до суду справи за підозрою у вчиненні ОСОБА_1 кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 162 КК України, а ні мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу висновку комісії про службову невідповідність позивача.
60. При цьому необхідно зазначити, що питання про притягнення позивача до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалося.
61. Отже, надаючи оцінку наказу № 2647 в частині наявності підстав для проведення атестації позивача та відповідність його меті призначення атестації, визначеної частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII, та прийнятому за наслідками цієї атестації рішенню № 26 суди попередніх інстанцій вказані обставини залишили поза увагою, не надали їм належної оцінки, як і не врахували висновки суду касаційної інстанції, викладені у постанові від 15 квітня 2019 року.
62. Суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку оскаржуваному рішенню № 26, зазначили про обґрунтованість висновків відповідача щодо службової невідповідності позивача із врахуванням скоєння ним кримінального правопорушення, що свідчить про порушення ним вимог чинного законодавства, що не може сприяти зміцненню авторитету поліції.
63. Таких висновків суди попередніх інстанцій дійшли урахувавши наявність вироку Самарського районного суду м.Дніпропетровська від 10 квітня 2019 року у справі № 205/440/15-к, яким ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 162 КК України, частиною другою статті 296 КК України та призначено покарання у вигляді 3 років позбавлення волі. Зі змісту вироку слідує, що ОСОБА_1 вину в скоєнні інкримінованих йому злочинів при зазначених вище обставинах визнав частково, а саме: в частині обвинувачення статті 162 КК України. Згодом визнав вину повністю в обсязі уточненого прокурором обвинувачення, щиро покаявся у скоєному та просив застосувати до нього акт амністії.
64. Судами також установлено, що відповідно до пункту "д" частини першої статті 1 Закону України "Про амністію у 2016 році" позивача звільнено від відбування покарання.
65. Ухвалою Дніпровського апеляційного суду від 31 січня 2020 року за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про звільнення від кримінальної відповідальності за давністю, кримінальне провадження щодо ОСОБА_1 закрито на підставі частини першої статті 49 КК України, пункту 1 частини другої статті 284 КПУ України у зв`язку із звільненням від кримінальної відповідальності у зв`язку із закінченням строків давності.
66. При цьому, судами попередніх інстанцій зауважено, що судом не переглядався вирок в частині ступеню вини та тяжкості проступку позивача, а лише вирішувалося процесуальне питання щодо строків притягнення до відповідальності.
67. Зазначене, на думку судів попередніх інстанцій, свідчить про обґрунтованість висновків атестаційної комісії щодо невідповідності позивача займаній посаді та наявність підстав для проведення атестації ОСОБА_1, а саме для вирішення питання про звільнення зі служби з поліції через службову невідповідність.
68. Суд ураховує істотність вищенаведених обставин цієї справи, однак висловлюючи такі висновки, суди попередніх інстанцій не врахували, що вказані судові рішення щодо скоєного ОСОБА_1 кримінального правопорушення були прийняті судами у період 2019-2020 років, натомість атестація позивача проводилася у 2016 році (наказ від 21 вересня 2016 року), а отже не могли бути підставою для проведення атестації позивача та враховані атестаційною комісією при прийнятті висновку щодо відповідності займаній ним посаді.
69. Таким чином, пов`язуючи факт невідповідності позивача займаній посаді із наявністю вироку Самарського районного суду м.Дніпропетровська від 10 квітня 2019 року у справі № 205/440/15-к, яким ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 162 КК України судами залишено поза увагою, що вказані обставини не були покладені в основу оскаржуваного рішення № 26, а оцінка їм атестаційною комісією не надавалася.
70. Окрім того, судами не надано оцінку доводам позивача щодо порушення відповідачем 1 положень статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників", а саме на момент проведення атестації (30 жовтня 2016 року) позивач був призначений на посаду (07 листопада 2015 року) менше одного року, а тому не мав би підлягати атестації.
71. Так, відповідно до частини першої статті 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників" атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.
72. Вказані положення є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, які, в свою чергу, не суперечать положенням Закону № 580-VIII та мали бути враховані відповідачем 1 при прийнятті рішення щодо проведення атестації, а судами при наданні оцінки наявності підстав для атестування.
73. Реагуючи на доводи касаційної скарги щодо не врахування судами попередніх інстанцій порушення відповідачем 2 процедури проведення атестації, а саме без етапу тестування позивача, колегія суддів зазначає наступне.
74. Згідно з пунктів 9-13, 15-20 розділу ІV Інструкції № 1465 атестаційний лист після розгляду прямими керівниками передається на розгляд до атестаційної комісії.
75. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.
76. За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов`язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.
77. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.
78. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.
79. З налізу зазначених положень Інструкції № 1465 слідує, що висновок атестаційної комісії про відповідність чи невідповідність поліцейського займаній посаді приймається за результатами розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, у тому числі: результати тестування за професійним тестом та тестом на загальні здібності та навички; атестаційний лист; матеріали співбесіди; документи, що надійшли на запити атестаційної комісії, результати тестування на поліграфі та матеріали особової справи поліцейського, з яким можна встановити повноту виконання функціональних обов`язків, показники службової діяльності, наявність заохочень та дисциплінарних стягнень.
80. Отже, за змістом положень Інструкції № 1465 атестування поліцейських включає два етапи: тестування та співбесіду.
81. Тестування передбачає професійний тест (тест на знання законодавчої бази) та тест на загальні здібності та навички.
82. Однак зі змісту оскаржуваних судових рішень слідує, що судами попередніх інстанцій не досліджувалося питання щодо проведення тестування позивача з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості.
83. Наведене не надає можливості надати оцінку обґрунтованості висновків атестаційної комісії про професійну невідповідність позивача, посередній рівень підготовки та не розуміння в повному обсязі службових завдань як то зазначено в оскаржуваному рішенні № 26.
84. Необхідно зазначити, що про вказані порушення порядку атестації позивач зазначав як у позовній заяві так і в апеляційній скарзі, однак суди попередніх інстанцій вказаному оцінку не надали та доводи та аргументи позивача не перевірили.
85. Понад те суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем дотримано процедуру проведення атестування поліцейських, зокрема, позивача.
86. Наведене в сукупності свідчить про невиконання судом апеляційної інстанції вимог Верховного Суду, викладених у постанові від 15 травня 2019 року. Зокрема, судами попередніх інстанцій не надано оцінку ключовим доводам учасника справи, не досліджено наявні у матеріалах справи докази, не надано оцінку обставинам, на які посилається учасник справи та не усунуто цього недоліку під час нового розгляду справи.
87. Суди попередніх інстанцій зосередившись на наявності вироку Самарського районного суду м.Дніпропетровська від 10 квітня 2019 року у справі № 205/440/15-к, із яким пов`язали правомірність оскаржуваного рішення № 26, не надали оцінку підставам цього позову з якими позивач пов`язує протиправність оскаржуваного рішення атестаційної комісії № 26.
88. Так, предметом позову у цій справі є визнання протиправним та скасувати рішення атестаційну комісію № 26 ГУ НП в Дніпропетровській області про результати його атестування, яке оформлено протоколом № 241 від 30 жовтня 2016 року. Однією з підстав позову, тобто обставиною, якою позивач обґрунтовує зазначений предмет, є те, що наказ № 2647 про проведення атестації прийнято без наявності підстав, визначених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII і, як наслідок, проведення самої процедури атестації та прийняте за її наслідками оскаржуване рішення № 26 є протиправними. Протиправність призначення цієї атестації, внаслідок якої відповідач прийняв рішення про невідповідність позивача займаній посаді та наявність підстав для звільнення позивача через службову невідповідність, входить до предмета доказування у справі та за її обставин не вимагає заявлення самостійної позовної вимоги про визнання протиправним і скасування наказу № 2647. Окрім того, у підстави позову у цій справі позивачем покладено порушення процедури самої атестації за наслідками якої прийнято оскаржуване рішення № 26.
89. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.
90. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
91. За наведених обставин, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.
92. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
93. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
94. Верховний Суд також звертає увагу, що одне із призначень обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті, та надати стороні можливість його оскарження у разі незгоди з аргументами суду. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися публічний контроль за здійсненням правосуддя. А тому при оскаржені рішення суду слід звертати увагу на те, що залишення без уваги ключових доводів сторони є прямим порушенням процесу.