ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2022 року
м. Київ
справа № 826/20475/14
адміністративне провадження № К/9901/4509/17 К/9901/4507/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 та заступника прокурора м. Києва на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2017 (суддя - Аблов Є.В., Літвінова А.В., Мазур А.С.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.11.2017 (судді - Федотов І.В., Губська Л.В., Сорочко Є.О.) у справі за позовом ОСОБА_1, прокуратури Голосіївського району м. Києва до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві), Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Нью Кепітал Лайн" про визнання дій та бездіяльності протиправними, скасування рішення,
в с т а н о в и в :
У грудні 2014 року ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просила:
-визнати протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві з реєстрації декларацій про готовність реконструйованих нежитлових приміщень АДРЕСА_1 до експлуатації без перевірки повноти та достовірності даних, наведених у деклараціях, щодо фактично виконаних на цих об`єктах робіт, передбачених проектною документацією, державними будівельними нормами, стандартами і правилами;
-визнати протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві щодо не проведення перевірок достовірності даних, наведених у деклараціях про готовність нежитлових приміщень АДРЕСА_1 до експлуатації після скасування їх за поданнями прокуратури Голосіївського району м. Києва;
-визнати протиправними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві щодо винесення постанов №30/12 та №31/12 від 03.03.2012 про накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності в одинарному розмірі всупереч протоколу від 01.03.2012, яким встановлено, що ТОВ "Нью Капітал Лайн" експлуатує нежитлові приміщення на першому поверсі будинку за адресою: АДРЕСА_1 у Голосіївському районі м. Києва під кафе та магазин одягу (два приміщення) без прийняття їх в експлуатацію у встановленому законодавством порядку та протоколу від 01.03.2012, яким встановлено, що ТОВ "Нью Кепітал Лайн" не виконало вимоги приписів Інспекції від 09.09.2011;
-визнати протиправною бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві щодо невжиття дієвих заходів, направлених на усунення порушень вимог містобудівного законодавства в частині не проведення перевірки проектів з реконструкції нежитлових приміщень АДРЕСА_1 Розроблених ТОВ "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" у жовтні 2011 року, вимогам законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил (а саме - дозволів на розробку проектів з реконструкції, проведення інструментальних досліджень фундаментної групи і прилеглої забудови, вихідних даних, експертизи, тощо);
-визнати протиправною бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві щодо невиконання вимог подання прокуратури м. Києва від 07.04.2014 №07/1/5-118 вих-14 в частині подання позову до суду про знесення самочинно збудованих об`єктів та притягнення винних до відповідальності у порядку, визначеному чинним законодавством України;
-визнати протиправною бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві щодо невжиття дієвих заходів, направлених на припинення експлуатації самочинно реконструйованих нежитлових приміщень АДРЕСА_1 в порядку, визначеному чинним законодавством;
-зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України провести перевірку повноти та достовірності даних, наведених у деклараціях № КВ 143140930293 від 03.04.2014 та № КВ 14311090750 від 01.12.2011. фактичним обставинам щодо виконаних на цих об`єктах робіт, передбачених проектною документацією, державними будівельними нормами, стандартами і правилами;
-зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України провести перевірку відповідності проектів з реконструкції нежитлових приміщень АДРЕСА_1, розроблених ТОВ "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" у жовтні 2011 року, вимогам законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил;
-скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1 у Голосіївському районі м. Києва" від 03.04.2014 № КВ 143140930293, замовник будівництва - ТОВ "Нью Кепітал Лайн" як така, що заповнена недостовірними даними;
-заборонити Державній архітектурно-будівельній інспекції України реєструвати декларації про початок виконання будівельних робіт на підставі проектів "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1 у Голосіївському районі м. Києва" та "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №12 (групи приміщень НОМЕР_2) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1 у Голосіївському районі м. Києва", розроблених ТОВ "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" у жовтні 2011 року;
-заборонити Державній архітектурно-будівельній інспекції України реєструвати декларації про готовність об`єктів "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1 у Голосіївському районі м. Києва" та "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №12 (групи приміщень НОМЕР_2) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1 у Голосіївському районі м. Києва", розроблених ТОВ "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" до експлуатації.
У січні 2015 року прокуратура Голосіївського району м. Києва, яка діє в інтересах позивача, звернулась до суду з позовом (справа №826/1352/15), в якому просила:
-визнати протиправними дії Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві та Державної архітектурно-будівельної інспекції України з реєстрації декларації №КВ143140930293 від 03.04.2014 про готовність до експлуатації об`єкта "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по № 14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1";
-зобов`язати Департамент державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві та Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скасувати реєстрацію декларації №КВ143140930293 від 03.04.2014 про готовність до експлуатації об`єкта "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по № 14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1".
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.03.2015 об`єднано в одне провадження справу №826/1352/15 за позовом прокуратури Голосіївського району м. Києва із справою №826/20475/14 за позовом ОСОБА_1 №826/20475/14.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником квартири АДРЕСА_2 на підставі свідоцтва про право власності на житло.
Перший поверх цього будинку експлуатується Товариством з обмеженою відповідальністю "Нью Кепітал Лайн" під кафе та магазин одягу.
Починаючи з 2008 року підприємство проводить у зазначених нежитлових приміщеннях ремонтно-будівельні роботи.
У 2011 році відповідачем зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція нежитлових приміщень №1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) на АДРЕСА_1 " від 01.11.2011 №КВ 08311068230 та декларацію про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №12 (групи приміщень НОМЕР_2) (в літ. А) на АДРЕСА_1 " від 03.11.2011 №КВ 08311069437.
06.09.2011, на підставі звернення прокуратури від 29.08.2011 №2566, відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і/або будівельних робіт TOB "Нью Кепітал Лайн" на об`єкті будівництва за адресою: АДРЕСА_1, приміщення першого поверху.
В ході перевірки виявлено, що за зазначеною вище адресою на першому та цокольному поверху будинку розташовані нежитлові приміщення, які експлуатуються під бар, кафе-кав`ярню та магазин одягу.
09.09.2011 відповідачем складено приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, якими TOB "Нью Кепітал Лайн" заборонено із 19.09.2011 експлуатувати нежитлові приміщення, зобов`язано до 23.09.2011 надати відповідачу довідку вартості виконаних будівельних робіт (КБ-2, КБ-3) та усунути виявлені порушення у сфері містобудівної діяльності.
19.09.2011, на підставі звернення управління Служби безпеки України у м. Києві від 12.09.2011 №51/23-1908, відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил за адресою: м. Київ, АДРЕСА_1, у ході якої виявлено, що за вище вказаною адресою знаходиться заклад громадського харчування, який експлуатується, що свідчить про те, що TOB "Нью Кепітал Лайн" не виконано вимоги приписів від 09.09.2011 у зв`язку з чим 20.09.2011 складено припис.
Крім того, відповідачем складено протокол про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у якому зазначено, що у результаті перевірки виявлено, що станом на 20.09.2011 TOB "Нью Кепітал Лайн" не виконано вимоги приписів відповідача від 09.09.2011.
20.09.2011 відповідачем проведено у третьої особи позапланову перевірку, під час якої встановлено, що ТОВ "Нью Кепітал Лайн" не виконано вимоги приписів інспекції від 09.09.2011, чим порушено абз. 2 п. 1 ч. 6 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", а також встановлено, що нежитлові приміщення експлуатуються без прийняття їх в експлуатацію у встановленому законом порядку.
У зв`язку з виявленими порушеннями, 03.03.2012 відповідачем прийнято постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
- №30/12, якою на TOB "Нью Кепітал Лайн" накладено штраф у розмірі 96570,00 грн;
- №31/12, якою на TOB "Нью Кепітал Лайн" накладено штраф у розмірі 10730,00 грн.
В ході проведеної 30.07.2012 Інспекцією чергової перевірки виявлено, що ТОВ "Нью Кепітал Лайн" експлуатуються нежитлові приміщення під магазин одягу та кафе-кав`ярню на підставі зареєстрованих відповідачем:
декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по № 14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1" від 01.12.2011 № КВ14311090751;
декларації про готовність до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по № 14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1" від 18.10.2012 № КВ14312193108.
07.09.2012 прокуратурою внесено протест на реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по № 14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1" від 01.12.2011 № КВ14311090751.
За результатами розгляду відповідного подання прокуратури:
наказом відповідача від 28.09.2012 №23 "д" "Про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації" скасовано реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1" від 01.12.2011 №КВ14311090751;
наказом відповідача від 01.02.2013 №4 "д" "Про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації" скасовано реєстрацію декларації про готовність до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1" від 18.10.2012 № КВ14312193108;
наказом відповідача від 21.06.2013 №29 "д" "Про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації" скасовано реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1" від 23.04.2013 №КВ143131130457.
наказом відповідача від 22.11.2013 №66 "д" "Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації" скасовано, зокрема, реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по № 12 (групи приміщень № 26) (в літ. А) за адресою АДРЕСА_1" від 01.12.2011 № КВ14311090750.
16.01.2013 та 30.05.2013 прокуратурою внесено протести про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з № 1 по № 14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1" від 18.10.2012 № КВ14312193108 від 23.04.2013 № КВ 14313113045.
На підставі вимоги Головного управління юстиції у м. Києві від 01.03.2013 № 526/2, 06.03.2013 відповідачем проведено перевірку, за результатами якої виявлено, що TOB "Нью Кепітал Лайн" експлуатуються нежитлові приміщення під магазин одягу без прийняття в експлуатацію, що є порушенням ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідачем складено припис з вимогою заборонити експлуатацію нежитлових приміщень та усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у строк до 13.05.2013, та притягнуто TOB "Нью Кепітал Лайн" до відповідальності відповідно до абзацу 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
Під час перевірки цих приміщень з виїздом на місце виявлено, що вище вказані нежитлові приміщення з №1 по №12 (групи приміщень НОМЕР_2) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1 експлуатуються під кафе-кав`ярню, проте відповідальні особи третьої особи були відсутні, що унеможливило проведення перевірки.
Відповідачем замовнику будівництва - TOB "Нью Кепітал Лайн", а також проектній організації - TOB "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" направлено листи щодо прибуття уповноважених осіб до інспекції та надання відповідної документації для проведення подальшої перевірки.
На письмове запрошення представники TOB "Нью Кепітал Лайн" та TOB "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" до відповідача не з`являлися, у зв`язку з чим останнім до Голосіївського РУ ГУ МВС України у м. Києві направлено лист щодо сприяння у проведенні перевірки.
Судами встановлено, що видати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил не вбачалося можливим у зв`язку із відсутністю у Інспекції проектної та технічної документації. Неодноразові вимоги про надання такої документації TOB "Нью Кепітал Лайн" залишені без задоволення.
Судами встановлено, що відповідачем повторно направлялись відповідні запити до Київського міського бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна, проектної організації - TOB "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" та TOB "Нью Кепітал Лайн" щодо надання проектної та технічної документації.
03.04.2014 відповідачем зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №12 (групи приміщень НОМЕР_2) (в літ. А) на АДРЕСА_1 № КВ083140930296.
Наказом відповідача від 09.04.2014 №17 "д" "Про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації" скасовано реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1" від 03.04.2014 № КВ143140930293.
07.08.2014 відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил TOB "Нью Кепітал Лайн" на об`єкті будівництва "Реконструкція нежитлових приміщень з №1 по №14 (групи приміщень НОМЕР_1) (в літ. А) за адресою: АДРЕСА_1", у ході якої виявлено, що TOB "Нью Кепітал Лайн" експлуатуються нежитлові приміщення НОМЕР_1 на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі міста Києва без прийняття їх в експлуатацію.
Цього ж дня відповідачем складено обов`язковий до виконання припис, яким TOB "Нью Кепітал Лайн" заборонено експлуатацію нежитлових приміщень АДРЕСА_1 до усунення допущених правопорушень та зобов`язано усунути допущені правопорушення у сфері містобудівної діяльності у строк до 08.09.2014.
Крім того, 14.08.2014 відповідачем прийнято постанову №256/14/7/26-57/1408/02/2, якою TOB "Нью Кепітал Лайн" визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом 4. п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено на нього штраф у розмірі 103230 грн.
Вважаючи дії відповідачів протиправними, позивач та прокурор Голосіївського району м. Києва звернулись до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилалась на те, що ТОВ "Нью Кепітал Лайн" проведено будівельні роботи на першому поверсі її будинку, роботи виконані з численними порушеннями вимог містобудівного законодавства, з відхиленням від розробленої і затвердженої проектної документації на перепланування та фактично відносяться до робіт по реконструкції з капітальним ремонтом.
Посилалась на те, що зазначені будівельні роботи проведено на підставі сфальсифікованих документів, серед яких проекти з реконструкції 2011 року, розроблені ТОВ "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська". Вважає, що реєстрація декларацій про початок будівельних робіт з реконструкції або декларацій про готовність об`єктів з реконструкції до експлуатації на підставі таких проектів є протиправною, оскільки здійснена відповідачем необґрунтовано, без перевірки чи відповідають вказані у ній відомості фактичним обставинам щодо виконаних на цих об`єктах робіт, передбачених проектною документацією, державними будівельними нормами, стандартами і правилами. Такими протиправними діями відповідач фактично легалізував та узаконив "самобуд".
Також посилалась на те, що вже сьомий рік внаслідок такого "самочинного будівництва" вона та її донька позбавлені конституційного права на житло, її родина стала "безхатченками", її позбавлено права безпечно мешкати у своїй квартирі, щоб не бути похованими під уламками капітальних та несучих стін, які не мають під собою опори, оскільки ТОВ "Нью Кепітал Лайн" самовільно демонтувало їх в межах першого поверху.
Прокурор Голосіївського району м. Києва в обґрунтування своїх позовних вимог, заявлених в інтересах позивача, посилався на те, що проведені ТОВ "Нью Кепітал Лайн" ремонтно-будівельні роботи виконані з відхиленням від розробленої та затвердженої проектної документації на перепланування та фактично відносяться до робіт з реконструкції з капітальним ремонтом, а реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації не відповідає вимогам закону, сама декларація містить інформацію, яка не відповідає дійсності, а тому підлягає скасуванню.
Крім того, посилається на те, що відповідачем під час здійснення архітектурно-будівельного контролю протягом 2011 - 2014 років неодноразово проводились перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівного законодавства та вносились приписи про усунення порушень містобудівного законодавства, а також неодноразово накладались штрафи за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що в свою чергу підтверджує факт наявності порушень при виконанні третьою особою будівельних робіт.
Справа розглядалась судами неодноразово.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2017, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15.11.2017, в задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача з реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації без перевірки повноти та достовірності даних, наведених у деклараціях, щодо фактично виконаних на цих об`єктах робіт, передбачених проектною документацією, державними будівельними нормами, стандартами і правилами, за переконанням суду, є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню, оскільки відповідно до п. 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою КМУ від 13.04.2011 №461, саме на замовника покладено відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації чи акті готовності об`єкта до експлуатації, за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
Крім того, суди виходили з того, що накази №23 "д" від 28.09.2012, №4 "д" від 01.02.2013 та №29 "д", якими скасовано реєстрацію декларацій про готовність об`єкта до експлуатації, оформлено саме за результатами розгляду подання прокуратури, а тому позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо не проведення перевірок за поданнями прокуратури, є безпідставними.
Також суди виходили з безпідставності позовних вимог щодо невиконання відповідачем подання прокуратури м. Києва від 07.04.2014 № 07/1/5-118 вих-14, оскільки воно жодним чином не зобов`язувало інспекцію звернутись до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта.
Крім того, суди виходили з того, що відповідачем вчинялись дії щодо проведення перевірки на спірному об`єкті реконструкції, здійснювався виїзд працівників інспекції до приміщень об`єкту, запрошено представників третьої особи до відповідача, неодноразово направлялись запити щодо отримання проектної та технічної документації, а тому позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невжиття заходів в частині не проведення перевірки TOB "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" у 2011 році є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Також суди виходили з того, що згідно п. 8 розділу III Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 №76-VIII, перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, а тому позовні вимоги щодо проведення перевірки TOB "Творча архітектурна майстерня "А. Володарська" є такими, що не підлягають задоволенню.
Крім того, суди попередніх інстанцій врахували обставини, наведені у постанові суду від 18.04.2014 у справі №826/2887/14, як такі, що не потребують доказування, та дійшли висновку, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невжиття дієвих заходів, направлених на припинення експлуатації об`єкта будівництва та зобов`язання відповідача провести перевірку повноти та достовірності даних, вказаних у зареєстрованих деклараціях про готовність об`єкта до експлуатації, є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.
Також суди дійшли висновку, що дії відповідача щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та реєстрації документів, які дають право на виконання будівельних робіт та прийняття в експлуатацію об`єктів, є дискреційними повноваженнями органу державно-архітектурного контролю.
З ухваленими у справі рішеннями не погодились позивач та прокуратура м. Києва, звернулись до суду з касаційними скаргами, в яких, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просили скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги позивач посилалась на те, що будівельні роботи на спірному об`єкті виконані третьою особою без відповідних документів та належно затвердженого проекту, з істотними порушеннями будівельних норм і правил, і є самочинним будівництвом.
Посилалась на те, що третьою особою навмисно легалізовано будівельні роботи шляхом реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об`єктів до експлуатації. На її неодноразові скарги, а також подання прокуратури про усунення порушень, відповідачем скасовувались попередні декларації, які відрізнялись лише строками їх завершення та термінами виконання будівельних робіт, та відразу реєструвались нові. При цьому відповідач реєструє подані йому декларації без проведення будь-якої перевірки достовірності даних, наведених в них.
Крім того, посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано рішення судів у інших судових справах, якими встановлено факт непроведення інспекцією перевірки, не здійснення передбаченого законом архітектурно-будівельний контролю, а також встановлено, що інспекція не перевіряла достовірність даних, наведених у декларації, а тому в цій справі зазначені обставини доказуванню не підлягають.
В обґрунтування своєї касаційної скарги прокуратура м. Києва посилалась на те, що ремонтно-будівельні роботи проведені третьою особою виконані з відхиленням від розробленої та затвердженої проектної документації на перепланування та фактично відносяться до робіт з реконструкції з капітальним ремонтом. При цьому відповідно до висновку судової будівельно-технічної експертизи від 28.02.2012 третьою особою ремонтно-будівельні роботи проведені не тільки шляхом зміни або відновлення в приміщеннях несучих конструкцій, але й шляхом часткового демонтажу у зовнішні та внутрішні несучі і самонесучі стіни об`єкту (приміщення залів 7, 8, 9 групи приміщень НОМЕР_1 об`єднано в одне приміщення шляхом демонтажу капітальної стіни по осі " 7").
Крім того, посилається на те, що під час проведення перевірок відповідачем встановлено численні порушення вимог містобудівного законодавства, а тому декларація від 03.04.2014 №КВ143140930293 про готовність об`єкта до експлуатації підлягає скасуванню на підставі ч. 2 ст. 391 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
У відзивах на касаційні скарги відповідачі просили залишити їх без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційні скарги підлягають задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до п. 2 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI в редакції, на час виникнення спірних правовідносин) замовник має право виконувати будівельні роботи, зокрема, після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації. (ч. 2 ст. 36 Закону №3038-VI).
За правилами ч.ч.1, 2 ст. 39 Закону №3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
Форма декларації про готовність об`єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Прийняття рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об`єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.
Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката. (ч.ч.4, 5 ст. 39 Закону №3038-VI).
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката. (ч. 10 ст. 39 Закону №3038-VI).
Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що здійснюючи архітектурно-будівельний контроль за реконструкцією третьою особою нежитлових приміщень за адресою: АДРЕСА_1 у Голосіївському районі м. Києва, відповідачем винесено постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №30/12 та №31/12 від 03.03.2012, якими на ТОВ "Нью Кепітал Лайн" накладено штрафи у розмірі 96570,00 грн. та 10730,00 грн. відповідно.
При цьому, як встановлено судами зазначені постанови були предметом судового контролю, за наслідками якого постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.02.2013 у справі №2а-7650/12/2670 такі постанови залишені в силі, а дії Інспекції по їх винесенні визнано правомірними.
За таких обставин суди попередніх інстанцій обгрунтовано дійшли висновку щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.
В частині виконання відповідачем подання прокуратури від 07.04.2014 судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що у поданні відсутні вимоги щодо звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованих об`єктів, а тому суди обгрунтовано дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.
Крім того, як встановлено під час розгляду цієї справи, відповідачем неодноразово приймались рішення про реєстрацію декларацій про готовність спірних об`єктів реконструкції та їх скасування, крім того, такі об?єкти були предметом кількох судових процесів, а тому суди попередніх інстанцій з посиланням на обставини справи №826/2887/14 обгрунтовано дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в частині невжиття відповідачем дієвих заходів щодо припинення експлуатації спірних об?єктів.
Що стосується позовних вимог, пов`язаних з діями (бездіяльністю) відповідача щодо перевірки проектів та повноти і достовірності наведених у зареєстрованих деклараціях відомостях, то як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, чинним законодавством, яке регулює процедуру прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, на орган державного архітектурно-будівельного контролю покладено обов`язок протягом десяти робочих днів з дня надходження поданої замовником будівництва декларації, перевірити виключно повноту зазначених у ній даних, та забезпечити внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру. При цьому при здійсненні реєстрації декларації, інспекція не наділена повноваженнями щодо витребування інших документів та даних, крім самої декларації, а також проведення перевірок фактично виконаних будівельних робіт.
В свою чергу відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій декларації, за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката, покладено саме на замовника.
Крім того, як встановлено під час розгляду цієї справи, Інспекцією неодноразово видавались накази про скасування реєстрації декларацій про готовність спірних об`єктів до експлуатації, такі накази видавались, в тому числі, за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за поданнями прокуратури.
Крім того, Інспекцією неодноразово вчинялись дії щодо проведення перевірки спірних об`єктів, видавались обов`язкові до виконання приписи, для проведення подальших перевірок здійснювався виїзд працівників інспекції до приміщень спірних об`єктів, неодноразово направлялись запити щодо отримання проектної та технічної документації, надсилались листи щодо прибуття уповноважених осіб ТОВ "Нью Кепітал Лайн" та ТОВ "ТАМ "А.Володарська" до Інспекції для надання відповідної документації, та у зв`язку з неявкою таких, надсилались листи до Голосіївського РУГУ МВС України в місті Києві щодо сприяння у проведенні перевірки, а тому суди попередніх інстанцій обгрунтовано дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.
Також, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині вирішення позовних вимог про зобов`язання Інспекції утриматись від реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єктів, оскільки подані декларації підлягали реєстарції за наявності передбачених законом підстав, відтак, відповідач не може бути обмежений у вчиненні таких дій в порядку, передбаченому законом.
Вирішуючи позовні вимоги в частині скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте, такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Так, відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, Велика Палата дійшла наступних висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи."
У постанові від 05.09.2019 у справі №815/5256/15 Велика Палата Верховного Суду у подібних правовідносинах прийшла до висновку про те, що позовні вимоги щодо неправомірності реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.
Велика Палата у цій постанові дійшла також висновку, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що відсутність у будь-кого (крім власника нерухомого майна), у тому числі і позивача, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним рішенням (дією) не породжує для останнього права на звернення із цим позовом у порядку адміністративного судочинства.
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи.
Як встановлено судами, звертаючись до суду з цим позовом, позивач посилалась на те, що прийняті відповідачем рішення, зокрема щодо реєстрації декларації про готовність реконструйованих нежитлових приміщень АДРЕСА_1 до експлуатації, порушують її права, оскільки будівельні роботи, які виконувались третьою особою на першому поверсі її будинку проводяться з численними порушеннями вимог містобудівного законодавства, з відхиленням від розробленої і затвердженої проектної документації на перепланування.
Крім того, посилалась на те, що такі рішення відповідача порушують її права, як власника квартири в будинку, в якому проводяться зазначені будівельні роботи, оскільки вже тривалий час внаслідок такого "самочинного будівництва" з боку третьої особи вона та її донька позбавлені конституційного права на житло, її родина без житла, а її позбавлено права безпечно мешкати у своїй квартирі.
Позивач наголошує на тому, що вже багато років вимушена захищати свої порушені права, в тому числі у судовому порядку, витрачатись на проведення експертиз, обстеження квартири та будинку, хвилюватись за пошкоджене майно, докладати значних зусиль щодо нормалізації життя родини, сплачувати за комунальні та інші послуги, не користуючись ними повною мірою.
Крім того, позивач наголошувала на тому, що неодноразово зверталася до відповідача з вимогами щодо усунення зазначених порушень у зв`язку з незаконністю будівництва, яке, на її думку, спричинило порушення їх прав та інтересів.
Таким чином, предметом розгляду в цій справі є не стільки правомірність дій відповідача щодо проведення реєстрації об`єкта до експлуатації, скільки законність проведення третьою особою будівельних робіт щодо реконструкції приміщень першого поверху будинку, у якому мешкає позивач. При цьому, скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації вплине на майнові права та інтереси третьої особи, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин, що в свою чергу виключає можливість розгляду справи в порядку адміністративного судочинства.
Вчиняючи оскаржувані дії щодо реєстрації поданих третьою особою декларацій відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не здійснював безпосередньо щодо позивача владні управлінські функції, відтак позивач не є учасником таких публічно-правових відносин.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Таким чином, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на правовідносини щодо реєстрації відповідачем поданих третьою особою декларацій не поширюється та про необхідність вирішення такого спору в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій в частині вирішення позовних вимог ОСОБА_1, пов?язаних зі скасуванням вже зареєстрованих декларацій, підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи в цій частині за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.