ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 січня 2022 року
м. Київ
справа №420/1066/21
адміністративне провадження № К/9901/23822/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року (головуючий суддя: Катаєва Е.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року (колегія суддів: Бойко А.В., Федусик А.Г., Шевчук О.А.) в адміністративній справі №420/1066/21
за позовом ОСОБА_1, яка діє від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2, ОСОБА_3
до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2021 року ОСОБА_1, яка діє від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулись до суду першої інстанції з позовом, в якому просили:
- визнати протиправним та скасування рішення Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 24.06.2020 про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасування рішення відповідача від 24.06.2020 року про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_2 за адресою АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 26.06.2020 року про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_3 за адресою АДРЕСА_1 ; -
- зобов`язати відповідача зареєструвати місце проживання позивачів та їх малолітню дитину за вказаною вище адресою.
На обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивачі звернулись до відповідача із заявами про реєстрацію місця проживання усіх членів сім`ї за адресою: АДРЕСА_1 . Однак, за результатами розгляду заяв позивачам було відмовлено у реєстрації місця проживання, з тих підстав, що будинок є дачним. Позивачі вважають таку відмову протиправною та зазначають, що вказане рішення порушує гарантоване Конституцією України та законами України право особи на вільний вибір місця проживання. Відповідно до Цивільного кодексу України місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово. Закон України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" №1382-IV від 11.12.2003 не містить посилань на поняття житлового фонду та не встановлює обмежень у реєстрації за адресою приміщення, яке не відноситься до житлового фонду. Також, відповідно до звіту, який виконаний експертом ОСОБА_4 в результаті обстеження дачного (садового) будинку, зазначено, що об`єкт "Дачний будинок літ. "А" за адресою: АДРЕСА_1 відповідає вимогам державних будівельних норм.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, адміністративний позов ОСОБА_1, яка діє від свого імені та від імені малолітньої ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії - задоволено.
Визнано протиправними та скасовано рішення Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 24.06.2020 року та від 26.06.2020 року про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за адресою АДРЕСА_1 .
Зобов`язано Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради зареєструвати місце проживання ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за адресою АДРЕСА_1 .
Стягнуто з Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань, на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору в розмірі 908,00 грн.
Стягнуто з Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувань, на користь ОСОБА_3 витрати зі сплати судового збору в розмірі 908,00 грн.
Ухвалюючи судові рішення у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, вказав, що дачний (садовий) будинок за адресою: АДРЕСА_1, пристосований і може бути використаний для постійного проживання в ньому. Відмінність будівельних норм у частині вимог до окремих конструктивних рішень, що застосовуються під час будівництва житлових будинків у порівнянні зі садовими будинками, не позбавляє останніх ознак, притаманних житлу, і не спростовує їхньої придатності для постійного проживання, за умови, що власник садового будинку з власної ініціативи пристосував його для цього. Таким чином, суд дійшов висновку, що заборони на проведення реєстрація місця проживання особи в садовому будинку відсутні в нормах чинного законодавства, а посилання відповідача про те, що реєстрація місця проживання особи в дачному будинку не передбачена чинним законодавством є необґрунтованими. З огляду на висновки суду про протиправність оскаржуваних рішень відповідача та для належного відновлення порушених прав позивача, суд визнав за необхідне зобов`язати відповідача зареєструвати позивачів за вказаною адресою. Також суди дійшли висновку, що позивачі вчасно звернулись до суду першої інстанції з відповідним позовом, оскільки підстави відмови у реєстрації їх місця проживання за відповідною адресою стали відомі лише у липні 2020 р. з листів Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 22.07.2020 та від 23.07.2020. Щодо змін, внесених до Порядку №321, суд апеляційної інстанції зазначив, що переведення дачних будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки є правом, а не обов`язком власника будинку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
29 червня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2021 року, в якій відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування абз.2 пункту 5 Порядку переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року №321 (в редакції Постанови КМУ № 399 від 13.05.2020) стосовно того, що підставою для використання дачних і садових будинків як житла, зокрема для реєстрації місця проживання, є рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки. Скаржник вказує, що з 29.05.2020 (набрання чинності Постанови КМУ №399 від 13.05.2020) для реєстрації місця проживання в дачному чи садовому будинку, який було переведено у жилий будинок, особі до органу реєстрації необхідно подавати документи про право власності на зазначений будинок та рішення місцевої ради про переведення дачного чи садового будинку, що відповідає державним будівельним нормам, у жилий будинок.
Крім того, скаржник вказує на наявність значного суспільного інтересу та виняткового значення для Департаменту, оскільки реєстрація місця проживання позивачів за адресою дачного будинку без відповідного рішення про переведення такого будинку у житловий на підставі визнання його придатним для постійного проживання фактично означає визнання такого будинку житловим, а отже нівелює визначені законом повноваження виконавчого комітету Одеської міської ради, який уповноважений приймати відповідне рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки (п.п."в" п.2 ч.5 ст.328 КАС України).
Також, скаржник зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Так, у зв`язку із змінами в законодавстві саме рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, відтепер є підставою для використання такого будинку як житлового, зокрема і для здійснення реєстрації місця проживання, що свідчить про нетотожність обставин справ, що вже були розглянуті Верховним Судом за подібними правовідносинами та цієї справи.
Крім того, посилається на обставини пропуску позивачами строку звернення до суду з цим позовом.
Представником позивачів до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в обґрунтування якого вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Вказує, що садовий (дачний) будинок не зазначений в переліку об`єктів, що не входять до житлового фонду. Також посилається на наявність сталої судової практики Верховного Суду щодо вирішення аналогічних спорів. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі.
Підставами для відкриття провадження є посилання скаржника на п.п."в" п.2 ч.5 ст.328, п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України - якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Ухвалою Суду від 25 січня 2022 року вказану адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24.06.2020 до відповідача від ОСОБА_1 та малолітньої ОСОБА_2 (представником ОСОБА_1 ) було подано заяви про реєстрацію місця проживання за новою адресою: АДРЕСА_1, одночасно із зняттям попереднього місця проживання (а.с.43-46).
Одночасно із заявами позивач надала: паспорт громадянина України, довідку про присвоєння номеру обліку картки платника податків, квитанцію про сплату адміністративного збору, договір купівлі-продажу дачного будинку від 15.04.2019, витяг є Держаного реєстру речових прав на нерухоме майно від 15.04.2019 №163600921.
Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно №163600921 від 15.04.2019 будинок, в якому позивачі виявили бажання зареєструвати своє місце проживання, що розташовується за адресою: АДРЕСА_1 - є дачним будинком, власником якого є ОСОБА_1 (а.с. 27).
Цього ж дня, адміністратором Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради Кундюк О.С. зроблено службову відмітку на зворотньому боці заяв про відмову в реєстрації місця проживання, з підстав неподання необхідних документів або інформації (а.с.,44,46).
26 червня 2020 року ОСОБА_3 звернувся до відповідача з аналогічною заявою та пакетом документів, в якій також просив зареєструвати його місце проживання за відповідною адресою (а.с.47-48).
26 червня 2020 року позивачі звернулись до відповідача із заявами, в яких просили роз`яснити підстави відмови у реєстрації місця їх проживання (а.с.49-50).
Листами від 22.07.2020 та від 23.07.2020 Департамент повідомив позивачів, що дачний будинок, не є житлом у розумінні статті 379 ЦК України та ст. 4 ЖК Української РСР, а отже для реєстрації їх місця проживання необхідно надати рішення виконавчого комітету Одеської міської ради про переведення дачного будинку у жилий (а.с.37-42).
Позивачі, вважаючи вищевказану відмову відповідача протиправною, звернулись до суду з даним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відносини, пов`язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, урегульовано Законом України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" від 11 грудня 2003 року № 1382-IV (далі - Закон №1382-IV).
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону №1382-IV передбачено, що вільний вибір місця проживання чи перебування - це право громадянина України, а також іноземця та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України, на вибір адміністративно-територіальної одиниці, де вони хочуть проживати чи перебувати.
Місце проживання - це житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини.
За приписами ст. 6 Закону № 1382-IV Громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання. Батьки або інші законні представники зобов`язані зареєструвати місце проживання новонародженої дитини протягом трьох місяців з дня державної реєстрації її народження. Реєстрація місця проживання особи здійснюється в день подання особою документів. Реєстрація місця проживання за заявою особи може бути здійснена органом реєстрації з одночасним зняттям з попереднього місця проживання.
У разі якщо особа не може самостійно звернутися до органу реєстрації, реєстрація може бути здійснена за зверненням її законного представника або представника на підставі довіреності, посвідченої в установленому законом порядку (далі - представник).
Для реєстрації особа або її представник подає органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг):
письмову заяву;
документ, до якого вносяться відомості про місце проживання. Якщо дитина не досягла 16-річного віку, подається свідоцтво про народження;
квитанцію про сплату адміністративного збору;
документи, що підтверджують право на проживання в житлі, перебування або взяття на облік у спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту, проходження служби у військовій частині, адреса яких зазначається під час реєстрації;
військовий квиток або посвідчення про приписку (для громадян, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку).
У разі подання заяви представником особи додатково подаються:
документ, що посвідчує особу представника;
документ, що підтверджує повноваження особи як представника, крім випадків, коли законними представниками є батьки (усиновлювачі).
Реєстрація місця проживання особи за заявою законного представника здійснюється за згодою інших законних представників.
За бажанням батьків чи одного з них документи, передбачені цією статтею для реєстрації місця проживання дитини, можуть бути подані органам державної реєстрації актів цивільного стану під час проведення державної реєстрації народження дитини. Органи державної реєстрації актів цивільного стану в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, направляють зазначені документи органам реєстрації для реєстрації місця проживання новонародженої дитини.
Реєстрація місця проживання новонародженої дитини може здійснюватися також на підставі направлених органами соціального захисту населення даних, що зазначив законний представник, з яким постійно проживає дитина, у заяві про призначення допомоги при народженні дитини.
Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання подання особою інших, ніж передбачених цією статтею, документів.
Статтею 9-1 Закону № 1382-IV визначено, що орган реєстрації відмовляє в реєстрації або знятті з реєстрації місця проживання, якщо: особа не подала передбачені цим Законом документи або інформацію; у поданих особою документах містяться недостовірні відомості або подані нею документи є недійсними; для реєстрації або зняття з реєстрації звернулася особа, яка не досягла 14-річного віку. Рішення про відмову приймається в день звернення особи. Заява про реєстрацію чи зняття з реєстрації місця проживання повертається особі із зазначенням у ній причин відмови.
Відповідно до ч. 1 ст. 29 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року №435-IV (далі - ЦК України) місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово.
Згідно із ч. 1 ст. 379 ЦК України визначено, що житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше жиле приміщення, призначені та придатні для постійного або тимчасового проживання в них.
Відповідно до ст. 4 Житлового кодексу Української РСР від 30 червня 1983 року №5464-X жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях, що знаходяться на території Української РСР, утворюють житловий фонд.
Житловий фонд включає: жилі будинки й жилі приміщення в інших будівлях, що належать державі (державний житловий фонд); жилі будинки й жилі приміщення в інших будівлях, що належать колгоспам та іншим кооперативним організаціям, їхнім об`єднанням, профспілковим та іншим громадським організаціям (громадський житловий фонд); жилі будинки, що належать житлово-будівельним кооперативам (фонд житлово-будівельних кооперативів); жилі будинки (частини будинків), квартири, що належать громадянам на праві приватної власності (приватний житловий фонд); квартири в багатоквартирних жилих будинках, садибні (одноквартирні) жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях усіх форм власності, що надаються громадянам, які відповідно до закону потребують соціального захисту (житловий фонд соціального призначення).
До житлового фонду включаються також жилі будинки, що належать державно-колгоспним та іншим державно-кооперативним об`єднанням, підприємствам і організаціям. Відповідно до Основ житлового законодавства Союзу РСР і союзних республік до цих будинків застосовуються правила, установлені для громадського житлового фонду.
До житлового фонду не входять нежилі приміщення в жилих будинках, призначені для торговельних, побутових та інших потреб непромислового характеру.
Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо переведення садових і дачних будинків у жилі будинки та реєстрації в них місця проживання" №1673-VII від 02.09.2014 року, який набрав чинності 27 вересня 2014 року, ЖК УРСР доповнено статтею 8-1 "Переведення в жилі будинки садових і дачних будинків", згідно з якою громадяни відповідно до закону мають право на переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п.п. 3, 4 Правил реєстрації місця проживання, затверджених постановою Кабінету міністрів України №207 від 02.03.2016 (далі - Правила №207), реєстрація/зняття з реєстрації місця проживання/перебування здійснюється виконавчим органом сільської, селищної або міської ради, сільським головою (у разі коли відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено) (далі - орган реєстрації) на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради.
Громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом 30 календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання.
Пунктом 11 Правил №207 визначено, що орган реєстрації відмовляє в реєстрації/знятті з реєстрації місця проживання, якщо:
особа не подала необхідних документів або інформації;
у поданих документах містяться недостовірні відомості або подані документи є недійсними;
звернулася особа, яка не досягла 14 років.
Рішення про відмову в реєстрації/знятті з реєстрації місця проживання приймається в день звернення особи або її представника шляхом зазначення у заяві про реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання підстав відмови. Зазначена заява повертається особі або її представнику.
Рішення про відмову в реєстрації місця проживання з підстави неподання необхідних документів не може бути прийнято у разі проведення державної реєстрації місця проживання новонародженої дитини відповідно до Порядку надання комплексної послуги "єМалятко", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 р. № 691 "Про реалізацію експериментального проекту щодо створення сприятливих умов для реалізації прав дитини".
Відповідно до п. 18 Правил №207 для реєстрації місця проживання особа або її представник подає:
1) заяву за формами, наведеними відповідно у додатках 6, 7 або 8;
2) документ, до якого вносяться відомості про місце проживання. Якщо дитина не досягла 16 років, подається свідоцтво про народження. Реєстрація місця проживання дітей, які є іноземцями чи особами без громадянства, здійснюється за умови внесення даних про дітей до посвідки на постійне або тимчасове проживання їх батьків та копії свідоцтва про народження. Документи, видані компетентними органами іноземних держав, підлягають легалізації в установленому порядку, якщо інше не передбачено міжнародними договорами;
3) квитанцію про сплату адміністративного збору (у разі реєстрації місця проживання одночасно із зняттям з попереднього місця проживання адміністративний збір стягується лише за одну послугу);
4) документи, що підтверджують:
право на проживання в житлі, - ордер, свідоцтво про право власності, договір найму (піднайму, оренди), рішення суду, яке набрало законної сили, про надання особі права на вселення до житлового приміщення, визнання за особою права користування житловим приміщенням або права власності на нього, права на реєстрацію місця проживання або інші документи. У разі відсутності зазначених документів реєстрація місця проживання особи здійснюється за згодою власника/співвласників житла, наймача та членів його сім`ї (зазначені документи або згода не вимагаються при реєстрації місця проживання неповнолітніх дітей за адресою реєстрації місця проживання батьків/одного з батьків або законного представника/представників);
право на перебування або взяття на облік у спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту особи, - довідка про прийняття на обслуговування в спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту особи за формою згідно з додатком 9, копія посвідчення про взяття на облік бездомної особи, форма якого затверджується Мінсоцполітики (для осіб, які перебувають на обліку у цих установах або закладах);
проходження служби у військовій частині, адреса якої зазначається під час реєстрації, - довідка про проходження служби у військовій частині, видана командиром військової частини за формою згідно з додатком 10 (для військовослужбовців, крім військовослужбовців строкової служби);
5) військовий квиток або посвідчення про приписку (для громадян, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку);
6) заяву про зняття з реєстрації місця проживання особи за формою згідно з додатком 11 (у разі здійснення реєстрації місця проживання одночасно із зняттям з реєстрації попереднього місця проживання).
У разі подання заяви представником особи, крім зазначених документів, додатково подаються:
документ, що посвідчує особу представника;
документ, що підтверджує повноваження особи як представника, крім випадків, коли заява подається законними представниками малолітньої дитини - батьками (усиновлювачами).
Реєстрація місця проживання особи за заявою законного представника здійснюється за згодою інших законних представників.
У разі реєстрації місця проживання батьків за різними адресами місце проживання дитини, яка не досягла 14 років, реєструється разом з одним із батьків за письмовою згодою другого з батьків у присутності особи, яка приймає заяву, або на підставі засвідченої в установленому порядку письмової згоди другого з батьків (крім випадків, коли місце проживання дитини визначено відповідним рішенням суду або рішенням органу опіки та піклування).
У разі перебування житла в іпотеці, довірчій власності як способу забезпечення виконання зобов`язань для реєстрації місця проживання особи додатково подається письмова згода відповідного іпотекодержателя або довірчого власника.
Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання особи інші документи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 №399, що набрала чинності 29.05.2020, внесено зміни до Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №1127, та Порядку переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 №321 (далі - Порядок №321), та викладено абзац другий пункту 5 Порядку №321 в такій редакції: "Рішення про переведення є підставою для використання дачних і садових будинків як житло, зокрема для реєстрації місця проживання."