ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2022 року
м. Київ
справа № 640/8299/20
провадження № К/9901/12337/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.
секретаря судового засідання - Жидецької В. В.,
за участі
представників позивача - Хорунжого Ю. А., Швець Н. О.,
представника відповідача Кабінету Міністрів України - Польця Д. М.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третьої особи - Державної інспекції містобудування України, про визнання протиправним та скасування розпорядження, скасування наказу, поновлення на посаді, виплату премії за час перебування на посаді, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Бєлової Л. В., суддів: Аліменка В. О., Безименної Н. В.
І. Суть спору
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю третьої особи -Державної інспекції містобудування України, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 276-р про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України;
1.2. скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 12 березня 2020 року № 96 "ОС";
1.3. поновити позивача на посаді першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України 11 березня 2020 року;
1.4. провести виплати премії ОСОБА_1 за весь час перебування на посаді першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України;
1.5. зобов`язати Кабінет Міністрів України після ліквідації Державної архітектурно-будівельної інспекції України запропонувати ОСОБА_1 посаду державної служби категорії "А", що відповідає професійному рівню.
2. В мотивування позову зазначає, що за результатами конкурсу на зайняття вакантної посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України переможцем визнано ОСОБА_1 та відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 року № 1350-р призначено позивача на вказану посаду з 27 грудня 2019 року строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановивши випробування строком на два місяці.
В подальшому 11 березня 2020 року позивач подала заяву про надання відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
Стверджує, що відповідачами без будь-яких попереджень та належних законних підстав видано оскаржувані розпорядження та наказ про звільнення позивача відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII).
Вважаючи своє звільнення з посади незаконним, ОСОБА_1 з метою захисту своїх прав звернулася до суду з вимогою про скасування розпорядження та наказу щодо її звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 обіймала посаду першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
4. 11 березня 2020 року заступником Міністра розвитку громад та територій України листом № 10259/0/1-20 подано Прем`єр-міністру України Шмигалю Д. А. пропозицію щодо звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України відповідно до частини першої статті 87-1 Закону № 889-VIII, до якого додано відповідний проект розпорядження.
5. Так, згідно з листом від 11 березня 2020 року № 10658/0/1-20 Прем`єр-міністром України внесено подання Уряду щодо звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України відповідно до частини першої статті 87-1 Закону № 889-VIII. Разом з цим у поданні зазначено про визнання таким, що втратило чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2019 року № 1384 "Про тимчасове покладення виконання обов`язків голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України на ОСОБА_1" та тимчасового покладення обов`язків Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України на заступника начальника управління ОСОБА_2 .
6. Того ж дня, 11 березня 2020 року Урядом видано розпорядження № 276-р, згідно з яким відповідно до частини першої статті 87-1 Закону № 889-VIII, звільнено ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
7. На підставі розпорядження Кабінету Міністрів України 12 березня 2020 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ № 96 "ОС" "Про звільнення ОСОБА_1", яким згідно з частиною першою статті 87-1 Закону № 889-VIII, оголошено розпорядження Уряду від 11 березня 2020 року № 276-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України" (пункт 1), вирішено вважати ОСОБА_1 звільненою із вказаної посади 12 березня 2020 року (пункт 2), зараховано позивача за штат Державної архітектурно-будівельної інспекції України з 13 березня 2020 року (пункт 4), вирішено проводити ОСОБА_1 оплату праці відповідно до чинного законодавства (пункт 5).
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Окружного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
9. Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані розпорядження та наказ видано відповідачами саме на підставі подання Прем`єр-міністра України ОСОБА_3, який призначений відповідно до постанови Верховної Ради України від 04 березня 2020 року № 515-IX на підставі пункту 12 частини першої статті 85 та частини другої статті 114 Конституції України. Таким чином суд дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження прийнято за поданням Прем`єр-міністра України в межах строку, встановленого частиною першою статті 87-1 Закону № 889-VIII.
10. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду від 08 грудня 2020 року скасовано та ухвалено нове, яким позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 276-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України".
Скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 12 березня 2020 року № 96 "ОС" про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови Державної архітектурно-будівельної інспекції України з 13 березня 2020 року.
В решті позову - відмовлено.
11. Шостий апеляційний адміністративний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про часткове задоволення позовних вимог, виходив з того, що припинення державної служби державних службовців категорії "А" за ініціативою суб`єкта призначення, встановленої статтею 87-1 Закону № 889-VIII суперечить принципу верховенству права. Таким чином суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зміст статті 87-1 Закону № 889-VIII вказує на її невідповідність статтям 22, 38, 64 Конституції України.
IV. Касаційне оскарження
12. Представник Кабінету Міністрів України подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення першої інстанції.
13. Так, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме питання реалізації Урядом повноважень, передбачених статтею 87-1 Закону № 889-VIII.
Стверджує, що спеціальна норма, а саме стаття 87-1 Закону № 889-VIII не визнана Конституційним Судом України неконституційною, є нормою прямої дії та підлягає застосуванню, оскільки нею передбачені додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення, без визначення будь-яких додаткових умов, а конституційність розпоряджень Кабінету Міністрів України не може бути предметом розгляду адміністративних судів.
14. Верховний Суд ухвалою від 26 квітня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на вказане судове рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
19. Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), за приписами статті 1 якого встановлено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
20. Стаття 21 Закону № 794-VII визначає повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.
21. Так, відповідно до частин першої, другої статті 21 вказаного Закону Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
22. Пунктом 1 частини сьомої статті 21 Закону № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу.
23. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
24. Відповідно до статті 16 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) визначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії.
Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
25. Згідно з частинами другої та третьої статті 19 Закону № 3166-VI в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, керівник центрального органу виконавчої влади може мати заступників, які призначаються на посаду Кабінетом Міністрів України з-поміж кандидатур (загальною кількістю не більше п`яти осіб), внесених на підставі пропозицій Комісії з питань вищого корпусу державної служби за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу. Заступники керівника центрального органу виконавчої влади звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України, міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, або керівника центрального органу виконавчої влади. Кількість заступників керівника центрального органу виконавчої влади визначається Кабінетом Міністрів України на основі обґрунтованого подання відповідного керівника.
Керівник центрального органу виконавчої влади та його заступники є державними службовцями.
26. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом № 889-VIII (наводиться в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин).
27. Приписами частини першої та пункту 1 частини другої статті 6 Закону № 899-VIII обумовлено, що посади державної служби в державних органах поділяються на категорії та підкатегорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, змісту роботи та її впливу на прийняття кінцевого рішення, ступеня посадової відповідальності, необхідного рівня кваліфікації та професійних компетентностей державних службовців.
Встановлюються такі категорії посад державної служби: 1) категорія "А" (вищий корпус державної служби) - посади: зокрема, керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України та їх заступників.
28. За змістом статті 34 Закону № 889-VIII призначення на посаду державного службовця здійснюється безстроково, крім випадків, визначених цим та іншими законами України. Строкове призначення на посаду здійснюється у разі: призначення на посаду державної служби категорії "А" - на п`ять років, якщо інше не передбачено законом, з правом повторного призначення без обов`язкового проведення конкурсу на ще один строк або переведення на рівнозначну або нижчу посаду до іншого державного органу.
29. Пункт 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII серед підстав для припинення державної служби виділяє її припинення за ініціативою суб`єкта призначення.
30. Згідно з частиною другою статті 83 Закону № 889-VIII зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників, крім випадків, передбачених статтею 87-1 цього Закону.
31. Так, статтею 87-1 Закону № 889-VIII регламентовано додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.
32. За приписами частин першої, другої статті 87-1 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії "А" з власної ініціативи, за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.
Державні службовці, зараховані за штат відповідно до частини першої цієї статті, продовжують перебувати на державній службі згідно з цим Законом, виконуючи обов`язки державного службовця в межах, визначених керівником відповідного державного органу. Граничний строк такого перебування становить шість місяців з дня звільнення з посади відповідно до частини першої цієї статті.
33. Відповідно до частини третьої статті 87-1 Закону № 889-VII умови оплати праці державних службовців, зазначених у частині другій цієї статті, визначаються Кабінетом Міністрів України.
34. В силу частин четвертої - шостої статті 87-1 Закону № 889-VII протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, за пропозицією центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, погодженою з відповідним суб`єктом призначення, державний службовець за його згодою може бути переведений на будь-яку вакантну посаду державної служби не нижче категорії "Б" у державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, без проведення конкурсу.
Якщо протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, державному службовцю не запропоновано переведення відповідно до частини четвертої цієї статті, такий державний службовець звільняється з державної служби керівником державного органу, за штатом якого він перебуває, з виплатою вихідної допомоги у розмірі шести посадових окладів за останньою посадою.
Якщо протягом строку, визначеного частиною другою цієї статті, державний службовець тричі відмовився від переведення на іншу посаду відповідно до частини четвертої цієї статті, такий державний службовець звільняється з державної служби керівником державного органу, за штатом якого він перебуває, без виплати вихідної допомоги.