ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 січня 2022 року
м. Київ
справа № 240/3616/21
адміністративне провадження № К/9901/37581/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Мороз Л.Л., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №240/3616/21
за позовом Громадської організації "Громадська оборона" до Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, Приватного підприємства "Укрпалетсистем", Головного управління Держспоживслужби в Житомирській області, Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, треті особи, що не заявляють позовні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідачів: Житомирська обласна державна адміністрація, Товариство з обмеженою відповідальністю "ЮПІДЖІ" про скасування дозволу, заборону здійснювати господарську діяльність, визнання протиправним та скасування рішення і висновку, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Громадської організації "Громадська оборона" на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року (суд у складі головуючого судді - Лавренчук О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Боровицького О. А., суддів: Матохнюка Д.Б., Шидловського В.Б.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 10 березня 2021 року Громадська організація "Громадська оборона" звернулась до суду з позовом у якому просила:
1.1. скасувати дозвіл Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації ЄДРДОУ 38708695 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами №UА18040190010115253 - Ж16 від 02.02.2021 року, виданий ПП Укрпалетсистем ЄДРПОУ №32285225;
1.2. заборонити (зупинити) ПП Укрпалетсистем ЄДРПОУ №32285225, а також іншим фізичним чи юридичним особам, здійснювати господарську (планову) діяльність зі зберіганням, транспортуванням, заправленням, роздрібною торгівлею паливо-мастильмими матеріалами, в тому числі пропан-бутаном, на об`єкті нерухомості АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомийки за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 29 кадастровий номер: 1810136300:05:025:0017;
1.3. визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держспоживслужби в Житомирській області ЄДРПОУ 40346926 від 22 грудня 2020 року №Вих-4801/05-02/-СГ щодо можливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ПП Укрпалетсистем ЄДРПОУ №32285225 на АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомийки за адресою: м. Житомир, проспект Незалежності, 29;
1.4. скасувати Висновок державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 05.10.2020 року №12.2-18-4/22724, затверджений т.в.о Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів Шевченком О.П, ЄДРПОУ 39924774, виданий ТОВ "ЮПІДЖІ".
2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року, позовну заяву Громадської організації "Громадська оборона" до Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, Приватного підприємства "Укрпалетсистем", Головного управління Держспоживслужби в Житомирській області, Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, треті особи, що не заявляють позовні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідачів: Житомирська обласна державна адміністрація, Товариство з обмеженою відповідальністю "ЮПІДЖІ" про скасування дозволу, заборону здійснювати господарську діяльність, визнання протиправним та скасування рішення і висновку повернуто позивачу.
3. Рішення судів мотивовані тим, що позивачем заявлено позовні вимоги, виключна підсудність яких визначена за різними судами.
4. Не погодившись з судовими рішенням першої та апеляційної інстанції, позивач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що заявлені позовні вимоги підлягають розгляду окремо за правилами адміністративного та господарського судочинства.
Касатор вказує, що практика Великої Палати Верховного Суду, на яку посилається суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні, стосується виключно недопустимості розгляду в одному провадженні позовних вимог, які підлягають вирішенню за правилами різних юрисдикцій. Проте, апеляційний суд не вказує, за правилами якого судочинства має бути розглянута позовна вимога щодо заборони ПП "Укрпалетсистем", а також іншим фізичним чи юридичним особам здійснювати господарську (планову) діяльність зі зберіганням, транспортуванням, заправленням, роздрібною торгівлею паливо-мастильмими матеріалами, в тому числі пропан-бутаном, на об`єкті нерухомості АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомийки.
6. Верховний Суд ухвалою від 03 грудня 2021 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
7. Відповідачі відзиву на касаційну скаргу не надавали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
9. Аналізуючи доводи. викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
10. Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до п.2 ст. 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктом 7 ст. 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
У позовній заяві відповідачами вказано та позовні вимоги заявлено до: Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, Приватного підприємства "Укрпалетсистем", Головного управління Держспоживслужби в Житомирській області, Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.
Суди попередніх інстанцій правильно вказали, що позовні вимоги, заявлені до Управління екології та природних ресурсів Житомирської обласної державної адміністрації, Головного управління Держспоживслужби в Житомирській області, Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів як суб`єктів владних повноважень - належить розглядати у порядку адміністративного судочинства України.
Стосовно позовної вимоги про заборону ПП "Укрпалетсистем", а також іншим фізичним чи юридичним особам здійснювати господарську (планову) діяльність зі зберіганням, транспортуванням, заправленням, роздрібною торгівлею паливо-мастильмими матеріалами, в тому числі пропан-бутаном, на об`єкті нерухомості АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомийки колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що ПП "Укрпалетсистем" не здійснює публічно-владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно приписів ч. 1 ст. 20 Господарського процесуального кодексу України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
Відтак, спір між громадською організацією та вказаним вище суб`єктом господарської діяльності не є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 21 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою. Однак, за правилами частини шостої цієї ж статті, не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
Приписами ч. 4 та 5 ст. 172 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом. Не допускається об`єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.
Пунктом 6 частини 4. ст.169 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що Громадською організацією "Громадська оборона" порушено правила об`єднання позовних вимог, а тому позовну заяву необхідно повернути позивачеві.
11. Колегія суддів відхиляє посилання позивача у касаційній скарзі на постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 910/8122/17, оскільки дані справи не є подібними.
Зокрема, Велика Палата Верховного Суду у справі № 910/8122/17 вирішувала питання юрисдикційності спору за позовом Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина" до ТОВ "Аквадельф" про заборону діяльності дельфінарію "Оскар-Трускавець" ТОВ "Аквадельф", розташованого на вулиці Городище, 18 у місті Трускавці Львівської області.
У постанові від 11 грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що у цьому спорі позивач (Міжнародна благодійна організація "Екологія-Право-Людина") фактично реалізує повноваження органу державної влади (як суб`єкта владних повноважень) щодо захисту диких тварин, які незаконно використовуються в комерційних цілях. З огляду на публічно-правовий характер спірних правовідносин такий спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У справі №240/3616/21 в частині позовних вимог про заборону ПП "Укрпалетсистем", а також іншим фізичним чи юридичним особам здійснювати господарську (планову) діяльність зі зберіганням, транспортуванням, заправленням, роздрібною торгівлею паливо-мастильмими матеріалами, в тому числі пропан-бутаном, на об`єкті нерухомості АЗК з пунктом сервісного обслуговування населення, адміністративними приміщеннями, АГЗП та автомийки спір виник між позивачем - Громадською організацією "Громадська оборона" та відповідачем - суб`єктом господарювання у зв`язку із експлуатацією ПП "Укрпалетсистем" автозаправного комплексу на підставі документів, які, на думку позивача, видані із порушенням вимог чинного законодавства, чим може бути завдано шкоди довкіллю та здоров`ю мешканців міста Житомира.
Висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі №910/8122/17 не підлягають застосуванню для вирішення спірних правовідносин у справі, що розглядається.
Колегія суддів також звертає увагу на рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 згідно якого положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
Законом України "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
Аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права на ефективний судовий захист.
Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 24 січня 2020 року у справі №260/723/19.
Доводи касатора про те, що суди першої та апеляційної інстанцій порушили право позивача на доступ до правосуддя є необґрунтованими, оскільки повернення позовної заяви з підстав порушення правил об`єднання позовних вимог не позбавляє права на повторне звернення останнього до суду після усунення недоліків позовної заяви згідно частини 8 статті 169 КАС України.
12. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
13. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
14. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
15. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду