ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 січня 2022 року
м. Київ
справа № 825/438/18
провадження № К/9901/28150/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стародуба О.П., Стеценка С.Г.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року (головуючий суддя Аліменко В.О., судді Федотов І.В., Кучма А.Ю.)
у справі №825/438/18
за позовом ОСОБА_1
до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, Чернігівської міської ради
про визнання протиправними та скасування пунктів рішень, скасування висновків, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення майнової і моральної шкоди.
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом (з урахуванням уточненої позовної заяви) до Чернігівської міської ради (далі -відповідач-1), Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради (далі - Управління, відповідач-2), в якому просить визнати протиправними та скасувати:
- пункт 15 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 17 серпня 2017 року №22/VІІ-23, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти будинків АДРЕСА_2 ), орієнтовною площею 0,1200га, для індивідуального садівництва;
- пункт 34.27 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 17 серпня 2017 року №22/VІІ-23, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок біля садівничого товариства "Гудок" для індивідуального дачного будівництва;
- пункт 6 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 26 жовтня 2017 року №24/VII-20, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та навпроти присадибної ділянки №83), орієнтовною площею 0,1000га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);
- пункт 14 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." 17 серпня 2017 року №22/VІІ-23, яким відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_3 (навпроти будинків АДРЕСА_4, АДРЕСА_5 ), орієнтовною площею 0,1000га, для індивідуального дачного будівництва;
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради стосовно висновків наданих ними в листах від 04 вересня 2017 року №01-18/1777, від 16 червня 2017 року №01-18/1228 та №01-18/1227 та скасувати такі висновки;
- зобов`язати Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах АДРЕСА_1 та навпроти будинку АДРЕСА_6, згідно з наданими графічними матеріалами - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття;
- зобов`язати Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах м. Чернігова, навпроти будинків АДРЕСА_4 та АДРЕСА_5, згідно з наданими графічними матеріалами - для індивідуального дачного будівництва та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття;
- стягнути з Чернігівської міської ради на користь ОСОБА_1 761 173,20 грн. на відшкодування майнової шкоди;
- стягнути з Чернігівської міської ради на користь ОСОБА_1 250 000,00 грн. на відшкодування моральної шкоди;
- стягнути з Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради на користь ОСОБА_1 100 000 грн. моральної шкоди;
- зобов`язати Чернігівську міську раду та Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надати суду звіти про виконання рішення суду у місячний строк з дня набрання чинності.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року і прийнято нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано пункти 14, 15, 34.27 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 17 серпня 2017 року №22/VІІ-23; пункт 6 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою ..." від 26 жовтня 2017 року №24/VII-20; визнано протиправними дії Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради стосовно висновків наданих ними в листах №01-18/1777 від 04 вересня 2017 року №01-18/1777, від 16 червня 2017 року №01-18/1228 та №01-18/1227 та скасовано такі висновки; зобов`язано Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах АДРЕСА_1 та навпроти будинку АДРЕСА_6, згідно з наданими графічними матеріалами - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття; зобов`язано Чернігівську міську раду надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,10га, що розташована в межах м. Чернігова, навпроти будинків АДРЕСА_4 та АДРЕСА_5, згідно з наданими графічними матеріалами - для індивідуального дачного будівництва та повідомити позивача про це у триденний строк з дня його прийняття; зобов`язано Чернігівську міську раду та Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надати суду звіти про виконання рішення суду у місячний строк з дня набрання чинності. В іншій частині позовних вимог - відмовити.
4. ОСОБА_1 частково не погодився з постановою суду апеляційної інстанції, а також ухвалами Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, від 18 травня 2018 року, від 29 листопада 2018 року, від 28 грудня 2018 року та від 18 січня 2019 року, і ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року, від 29 липня 2019 року та від 02 серпня 2019 року, якими заяви позивача про відвід судді залишені без задоволення, та ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року, якою відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову, 17 жовтня 2019 року ОСОБА_1 направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та мотивів суду апеляційної інстанції, задовольнити позов у повному обсязі замінити мотивувальну частину постанови з урахуванням доводів касаційної скарги, а також скасувати ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, від 18 травня 2018 року, від 29 листопада 2018 року, від 28 грудня 2018 року та від 18 січня 2019 року і ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року, від 29 липня 2019 року та від 02 серпня 2019 року і задовольнити заявлені відводи. Також просив скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2019 року, якою відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову, і задовольнити зазначену заяву.
5. Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2019 року (головуючий суддя Саприкіна І.В., судді Шарапа В.М., Чиркін С.М.) відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 в частині оскарження ухвал Чернігівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року, від 18 травня 2018 року, від 29 листопада 2018 року, від 28 грудня 2018 року, від 18 січня 2019 року та від 05 лютого 2019 року, ухвал Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2019 року, 29 липня 2019 року та від 02 серпня 2019 року.
Відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 в частині оскарження постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року у справі за його позовом до Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, Чернігівської міської ради про визнання протиправними та скасування пунктів рішень, скасування висновків, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення майнової і моральної шкоди.
6. У зв`язку з відставкою судді Саприкіної І.В. було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, внаслідок якого для вирішення справи визначено склад суду: головуючий суддя Єзеров А.А., судді Желєзний І.В., Стеценко С.Г.
7. У зв`язку з обранням судді Желєзного І.В. до Великої Палати Верховного Суду, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, внаслідок якого для вирішення справи визначено склад суду: головуючий суддя Єзеров А.А., судді Стародуб О.П., Стеценко С.Г.
8. Від Чернігівської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач-1 просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на адресу голови Чернігівської міської ради від позивача надійшли заяви щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, розташованих в районі АДРЕСА_1, а саме:
- від 23 березня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та навпроти присадибної ділянки №83), орієнтовною площею 0,1000га, для будівництва житлового будинку (розглянуто на 24 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2017 року);
- від 23 березня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_3 (навпроти будинків АДРЕСА_7 ), орієнтовною площею 0,1000га, для індивідуального дачного будівництва (розглянута на 22 сесії 7 скликання від 17 серпня 2017 року);
- від 03 травня 2017 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти присадибних ділянок №76-№84), орієнтовною площею 0,1200га, для садівництва (розглянуто на 24 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2017 року).
10. Вказані заяви було розглянуто на виконання постанови Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 серпня 2017 року у справі №750/6330/17, якою було зобов`язано Чернігівську міську раду розглянути на першому пленарному засіданні, що відбудеться після набрання постанови суду законної сили, заяви позивача.
11. З метою отримання необхідної для формування матеріалів інформації, листами Управління земельних ресурсів міської ради стосовно винесення на розгляд сесії Чернігівської міської ради питання, останні були направлені до Управління архітектури та містобудування міської ради.
12. Листами Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради на зазначені листи були надані висновки від 16 червня 2017 року №0118/1227, №0118/1228 та від 04 вересня 2017 року №01-18/1777, в яких відповідач-2 повідомив, що згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова ці ділянки відповідають зоні Ж-1-р "Житлова зона індивідуальної садибної та блокованої забудови з обмеженнями поверховості по умовах зон регулювання забудови".
Відповідно до плану дії обмежень за умовами охорони культурної спадщини належать зоні ландшафту, що охороняється (можуть використовуватись тільки в рекреаційних цілях і для традиційної діяльності, що не порушує ландшафт, а нове будівництво допускається у виключних випадках на підставі історико-містобудівного обґрунтування).
Щодо плану дії обмежень за екологічними умовами відносяться до зони затоплення паводковими водами.
Згідно з чинним законодавством у сфері містобудівної діяльності вирішення цього питання не є можливим без розроблення історико-містобудівного обґрунтування та детального плану цієї території під індивідуальну житлову забудову з будівництвом мереж водопостачання та водовідведення, електропостачання, відведення дощових вод та інших інженерних комунікацій.
Щодо ділянки в районі АДРЕСА_3 позивачу окремо було зазначено, що згідно з пунктами 3.38, 3.39 державних будівельних норм ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" дачні і садівницькі поселення повинні розміщуватись за межами населених пунктів. Будівництво нових дачних та садівницьких районів в межах міських населених пунктів не допускається. Окрім цього, стосовно ділянок в районі АДРЕСА_1, зазначалось, що, відповідно до плану червоних ліній магістральних та житлових вулиць міста Чернігова, вказана земельна ділянка знаходиться у межах червоних ліній запроектованої АДРЕСА_10 і далі).
13. Позивачу було повідомлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 28 листопада 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця" (45 сесія 6 скликання) надано дозвіл Управлінню архітектури та містобудування міської ради на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця".
14. Пунктом 3 вказаного рішення встановлено тимчасову заборону на надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (вільних від забудови земель запасу комунальної власності) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) до затвердження проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця".
15. Позовні вимоги в частині оскарження рішення Чернігівської міської ради від 28 листопада 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця" в межах цієї справи залишені без розгляду, у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.
16. Подані позивачем заяви, Чернігівською міською радою розглянуто на 22 сесії 7 скликання 17 серпня 2017 року та 24 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2017 року та на основі висновків відповідача-2 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 (навпроти будинків №№76,87), орієнтовною площею 0,1200а, для індивідуального садівництва; по АДРЕСА_1 та навпроти присадибної ділянки №83), орієнтовною площею 0,1000га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); по АДРЕСА_3 (навпроти будинків АДРЕСА_4, АДРЕСА_5 ), орієнтовною площею 0,1000га, для індивідуального дачного будівництва.
17. Вважаючи наведені рішення Чернігівської міської ради та висновки Управління протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом. Серед іншого, позивач також просить скасувати пункт 6 рішення Чернігівської міської ради від 26 жовтня 2017 року №24/VІІ-20, яким йому надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок біля садівничого товариства "Гудок" для індивідуального дачного будівництва.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
18. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що оскаржувані позивачем рішення прийняті в межах норм чинного законодавства. Суд врахував, що рішенням Чернігівської міської ради від 28 листопада 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території групи житлових будинків кварталів "Лісковиця" до затвердження проекту Детального плану території групи житлових кварталів "Лісковиця" введено тимчасову заборону на надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (вільних від забудови земель запасу комунальної власності) для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Тобто, вказаним рішенням встановлена заборона на надання дозволів на розроблення проектів землеустрою громадянам на земельні ділянки для іншого цільового призначення.
19. Окружний адміністративний суд зазначив, що у ході судового розгляду не встановлено протиправної бездіяльності Чернігівської міської ради щодо розгляду заяви позивача про відмову від земельної ділянки, поданої 12 жовтня 2017 року, оскільки доказів, які б підтверджували факт звернення до відповідача із такою заявою з відміткою про отримання, суду не надано.
20. Суд першої інстанції вважав, що позивачем не доведено причинно-наслідкового зв`язку між діями відповідача та шкодою, нібито завданою йому, що є обов`язковою умовою для стягнення матеріальної шкоди. Крім того, судом не встановлено протиправної поведінки відповідачів по відношенню до ОСОБА_1, що обумовлює висновок про безпідставність його вимог. Також позивачем не доведено наявність моральної шкоди у цій справі.
21. Суд апеляційної інстанції з таким судовим рішенням не погодився і, частково задовольняючи позов, керувався тим, що з наданих відповідачем доказів неможливо встановити, що земельна ділянка, яку позивач бажає приватизувати з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд розташована саме в зоні Ж-1 та санітарно-захисній зоні промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітарно-захисній зоні забруднення ґрунтів важкими металами, зоні потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зоні акустичного дискомфорту від залізниці, оскільки на них відсутні координати місця розташування бажаної земельної ділянки, кадастрова зона та кадастровий квартал (фрагмент).
22. Колегія суддів вважала за необхідне задовольнити вимогу позивача про визнання протиправним пункту 34.27 рішення "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою…" від 17 серпня 2017 року № 22/VII-23, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок біля садівничого товариства "Гудок" для індивідуального дачного будівництва, оскільки з матеріалів справи вбачається, що позивачем не подавалась до Чернігівської міської ради заява про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки № НОМЕР_1, орієнтовною площею 0,0600 га біля садівничого товариства "Гудок" для індивідуального дачного будівництва.
23. Апеляційний адміністративний суд вважав, що у цій справі повноваження Чернігівської міської ради не є дискреційними, відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
24. У задоволенні позовних вимог про відшкодування матеріальної і моральної шкоди судом апеляційної інстанції відмовлено з підстав необґрунтованості.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
25. Касаційну скаргу мотивовано порушенням апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
26. Зокрема, скаржник посилається на те, що суди не застосували до спірних правовідносин положення ч. 4 ст. 33 Закону України "Про охорону культурної спадщини", ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), норми чинного законодавства про переважене надання позивачу земельної ділянки.
27. Позивач стверджує про упередженість судів у частині доказування.
28. На думку ОСОБА_1, у частині способів захисту і майнової і моральної шкоди суд не вивчив неведених у позовній заяві та інших заявах доказів, не навів підстави для відхилення відповідних доказів.
29. Скаржник вважає, що суд зробив висновки, не заперечивши аргументів позивача, про таке: законність подвійного розгляду відповідачами питань відповідності дозволу/проекту; застосування закону, який містить елемент правової невизначеності та штучну перешкоду з надання надмірних, нічим не обґрунтованих повноважень відповідачам діяти всупереч власному дозволу і рішенню суду; можливість надання двох дозволів на відведення земельної ділянки без дотримання порядку черговості; безпідставне розділення неподільного права позивача на першочергове отримання земельної ділянки комунальної власності у приватну власність; заперечення принципу справедливості і права позивача на першочергове відведення земельних ділянок та принципу ефективного захисту прав позивача.
30. Позивач вважає, що суди мали застосувати до спірних правовідносин положення рішення ЄСПЛ у справі "Рисовський проти України", а саме параграф 64, рішення ЄСПЛ у справі "Пайн Велі Девелопмент ЛТД та інші проти Ірландії" та інші в частині законних сподівань.
31. У відзиві на касаційну скаргу Чернігівська міська рада не погоджується з вимогами касаційної скарги. За змістом відзиву відповідач-1 не погоджується з постановою суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог. Щодо позовних вимог про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, міська рада погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість цих вимог.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.