П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
02 лютого 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/256/21
Провадження № 11-288заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним (нечинним) та скасування указу в частині
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2021 року (суддя Шишов О. О.),
У С Т А Н О В И Л А:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Президента України про визнання протиправним (нечинним) та скасування Указу Президента України від 03 квітня
2021 року № 140/2021 "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" (далі - Указ).
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначила, що оскаржуваним Указом уведено в дію пункт 2 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 02 квітня 2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", яким застосовано обмежувальні заходи (санкції) до Федерального агентства у справах Співдружності Незалежних Держав, співвітчизників, які проживають за кордоном, і з міжнародного гуманітарного співробітництва (Росспівробітництво). Позивачка зауважила, що відповідно до пункту 13 переліку обмежувальних заходів підлягає закриттю Російський центр науки і культури в Києві (далі - Центр), який є філією Росспівробітництва.
3. Позивачка наголосила на тому, що ліквідація зазначеного Центру порушила її права та свободи, оскільки в Центрі проводились культурно-просвітницькі, освітні та науково-методичні заходи в галузі світової культури і мистецтва (у яких вона брала участь), а також було організовано безкоштовне вивчення для всіх бажаючих російської мови. Крім того, позивачка зазначає, що ліквідація зазначеного Центру унеможливить виділення коштів для видання книги-спогадів про її дочку ОСОБА_2 .
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
4. Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ухвалою
від 02 липня 2021 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.
5. Суд виходив з того, що оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а (з урахуванням рішення Ради національної безпеки і оборони України, яке ним введено в дію) передбачає індивідуалізовані приписи щодо застосування санкцій до конкретних юридичних і фізичних осіб; адресований цим особам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення конкретних правовідносин; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення строку застосування.
6. Суд дійшов висновку, що між позивачкою та відповідачем відсутній юридичний спір, оскільки Президент України не здійснював відносно неї публічно-владних управлінських функцій, що, своєю чергою, не породжує для ОСОБА_1 і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
7. Крім того, суд зауважив, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачці питання, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
8. В апеляційній скарзі позивачка просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2021 року та направити справу до цього суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
9. ОСОБА_1 мотивує свою апеляційну скаргу тим, що суд першої інстанції не надав належну оцінку її доводам про те, що оскаржуваним Указом застосовано санкції не до українського суб`єкта підприємницької діяльності, а до міжнародного державного органу, заснованого в інтересах громадян України, в тому числі і позивачки.
10. Позивачка наголошує на тому, що діяльність Центру заснована та ратифікована на підставі та відповідно до законодавства України, однак, на її думку, суд першої інстанції не врахував її доводів про те, що рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 02 квітня 2021 року, введеним у дію оскаржуваним Указом, припинено дію, зокрема, міжурядових угод між Кабінетом Міністрів України та урядом Російської Федерації про заснування та діяльність Росспівробітництва.
11. Крім того, ОСОБА_1 стверджує, що оскаржуваним Указом порушено її права на участь у культурних та освітніх заходах та на безкоштовне вивчення російської мови, а також на здійснення статутної діяльності Центру.
12. Відповідач відзиву на апеляційну скаргу не надав.
13. ОСОБА_1 подала пояснення, у яких навела доводи, аналогічні викладеним у апеляційній скарзі.
Рух апеляційної скарги
14. Суддя Великої Палати Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без руху та надав строк на усунення недоліків апеляційної скарги, визначених у мотивувальній частині ухвали.
15. Скаржниця усунула недоліки апеляційної скарги в установлений строк, відтак Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 вересня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 липня 2021 року та витребувала із цього суду матеріали справи № 9901/256/21.
16. Ухвалою від 26 жовтня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Статтею 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
19. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
20. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
21. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
22. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" (заява № 377/02) Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства").
23. Згідно з положеннями статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
24. Відповідно до статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
25. Пунктами 18 - 19 частини першої статті 4 КАС передбачено, що нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
26. Статтею 266 КАС визначені особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності указів і розпоряджень Президента України.
27. Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
28. Положеннями статті 1 Закону України "Про санкції" визначено, що з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
29. Згідно із частиною третьою статті 5 Закону України "Про санкції" рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1 - 21, 23 - 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки і оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
30. Виходячи із наведеного правового регулювання, на відміну від нормативно-правового акта, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.
31. Як убачається з положень Закону України "Про санкції" персональні санкції вводяться в дію Указом Президента України та застосовуються індивідуально щодо юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
32. Оскаржуваний Указ, яким застосовано обмежувальні заходи (санкції) до Росспівробітництва, є актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а (з урахуванням рішення Ради національної безпеки і оборони України, яке ним введено в дію) передбачає індивідуалізовані приписи щодо застосування санкцій до конкретних юридичних і фізичної осіб; адресований цим особам; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на припинення конкретних правовідносин; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після завершення строку застосування.
33. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС у публічно-правових спорах фізичної особи із суб`єктом владних повноважень такий спір виникає у зв`язку з виконанням або невиконанням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій відносно цієї особи.
34. Як уже зазначалося, Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вказав, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
35. Однак оскаржуваний ОСОБА_1 . Указ не стосується її прав, свобод та/або інтересів, адже адресований іншій особі - Росспівробітництву, тому, як правильно зазначив суд першої інстанції, між позивачкою та відповідачем відсутній спір (оскільки Президент України не здійснював відносно неї публічно-владних управлінських функцій), що, своєю чергою, не породжує для неї і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
36. Що ж до стверджуваного позивачкою порушення права на доступ до суду, то суд зауважує, що обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки, при цьому такі обмеження є запобіжником для недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) осіб, яких такі індивідуальні акти стосуються.
37. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17,
від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно,
від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21.
38. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також обґрунтовано вказав, що у цій справі поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.