Постанова
Іменем України
02 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 488/5413/14-ц
провадження № 61-11489св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М.,
суддів: Карпенко С. О., Мартєва С. Ю., Сердюка В. В., Стрільчука В. А. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - прокурор Корабельного району міста Миколаєва в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації та Державного підприємства "Миколаївське лісове господарство",
відповідачі: Миколаївська міська рада, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: ОСОБА_4, Виконавчий комітет Миколаївської міської ради,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_3 - адвоката Бортика Руслана Олеговича на рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 22 квітня 2021 року у складі судді Лазаревої Г. М. та постанову Миколаївського апеляційного суду від 23 червня 2021 року у складі колегії суддів: Колосовського С. Ю., Данилової О. О., Ямкової О. О.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог, заперечень на позов і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
У жовтні 2014 року прокурор Корабельного району міста Миколаєва в інтересах держави в особі Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - Миколаївська ОДА) та Державного підприємства "Миколаївське лісове господарство" (далі - ДП "Миколаївське лісове господарство") звернувся до суду з позовом, який уточнив у процесі розгляду справи, до Миколаївської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання незаконними та скасування рішень органу місцевого самоврядування, визнання недійсними договору купівлі-продажу і державного акта, витребування земельної ділянки, посилаючись на те, що пунктом 75 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 ОСОБА_1 було надано дозвіл на складання проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000 кв. м за рахунок земель міста, не наданих у власність чи користування, з метою передачі її у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських споруд по АДРЕСА_1 . Пунктами 33 та 33.2 розділу 4 рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51 було затверджено проект землеустрою та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 1 000 кв. м за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1 . На підставі вищевказаних рішень ОСОБА_1 отримала державний акт серії ЯЛ № 904550 від 19 серпня 2010 року на право власності на земельну ділянку з кадастровим номером 4810136600:05:031:0047. В подальшому на підставі договору купівлі-продажу від 01 вересня 2010 року ОСОБА_1 відчужила зазначену земельну ділянку на користь ОСОБА_2, яка 22 грудня 2010 року отримала державний акт про право власності на земельну ділянку серії ЯЛ № 611624, а за договором купівлі-продажу від 17 жовтня 2014 року № 1653 відчужила вказану земельну ділянку ОСОБА_3 . Спірна ділянка відноситься до земель державного лісового фонду та була передана у власність ОСОБА_1 без її вилучення в належного користувача - ДП "Миколаївське лісове господарство" з порушенням встановленої процедури зміни її цільового призначення, без узгодження з органом виконавчої влади з питань лісового господарства та без проведення державної експертизи проекту землеустрою. У серпні 2014 року Прокуратурою Корабельного району міста Миколаєва було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства Миколаївською міською радою, за результатами якої встановлено факт незаконної передачі у власність земельних ділянок державного лісового фонду загальною площею 6,1 га в урочищі "Жовтневе", після чого прокуратурою розпочато кримінальне провадження № 42014150020000074. Тому позовна давність для звернення до суду з цим позовом пропущена з поважних причин. Враховуючи викладене, прокурор Корабельного району міста Миколаєва просив: визнати поважними причини пропуску позовної давності та поновити її; визнати незаконним та скасувати пункт 75 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30; визнати незаконним та скасувати пункти 33, 33.2 розділу 4 рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51; визнати недійсним виданий ОСОБА_1 державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ № 904550 від 19 серпня 2010 року, який було зареєстровано у Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 011049800680; визнати недійсним договір купівлі-продажу земельної ділянки від 01 вересня 2010 року, укладений між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 ; витребувати з незаконного володіння ОСОБА_3 земельну ділянку площею 1 000 кв. м, кадастровий номер 4810136600:05:031:0047, розташовану по АДРЕСА_1, та передати її у власність держави в особі Миколаївської ОДА з передачею у постійне користування ДП "Миколаївське лісове господарство".
Миколаївська міська рада та ДП "Миколаївське лісове господарство" подали до суду заяви, за змістом яких підтримали позовні вимоги та просили їх задовольнити.
ОСОБА_2 подала заперечення на позов, в якому зазначила, що позовні вимоги прокурора є необґрунтованими, а його доводи про те, що спірна земельна ділянка відноситься до земель лісового фонду, користувачем якої є ДП "Миколаївське лісове господарство", не підтверджено належними доказами. Зазначена земельна ділянка розташована в межах території Корабельного району міста Миколаєва і на час прийняття оскаржуваних рішень Миколаївської міської ради не було здійснено розмежування земель державної та комунальної власності в межах міста Миколаєва. Тому відповідно до вимог частини першої пункту 12 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України (далі - ЗК України) в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, Миколаївська міська рада мала всі повноваження щодо розпоряджання спірною земельною ділянкою. Незаконність набуття ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку не було встановлено судовим рішенням, тому відсутні підстави для визнання недійсним договору купівлі-продажу цієї земельної ділянки. Крім того, допущені органом місцевого самоврядування порушення закону не можуть бути підставою для повернення державі майна, яке нею правомірно набуто у власність. Під час прийняття Миколаївською міською радою рішень від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51 були присутні помічники прокурора міста Миколаєва, і прокурор мав право здійснити перевірку правомірності прийняття зазначених рішень з власної ініціативи. Тому при зверненні з цим позовом прокурор пропустив позовну давність, що є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову.
17 грудня 2014 року до суду надійшло клопотання ОСОБА_4 про залучення його до участі у справі як третю особу, мотивоване тим, що він є представником тимчасової комісії щодо перевірки законності відведення земельних ділянок громадянам для будівництва житлових будинків у рекреаційній зоні урочища "Маяк".
Ухвалою Корабельного районного суду міста Миколаєва від 22 січня 2015 року, внесеною до журналу судового засідання, до участі у справі як третю особу залучено ОСОБА_4 .
В подальшому за клопотанням прокурора Корабельного району міста Миколаєва ухвалою Корабельного районного суду міста Миколаєва від 15 серпня 2017 року до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, залучено Виконавчий комітет Миколаївської міської ради.
Справа розглядалася судами неодноразово.
Останнім рішенням Корабельного районного суду міста Миколаєва від 22 квітня 2021 року позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано пункт 75 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30. Визнано незаконним та скасовано пункти 33, 33.2 розділу 4 рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51. Витребувано з незаконного володіння ОСОБА_3 у власність держави в особі Миколаївської ОДА земельну ділянку площею 1 000 кв. м, кадастровий номер 4810136600:05:031:0047, розташовану по АДРЕСА_1 . В задоволенні вимог про визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки та державного акта на право власності на земельну ділянку відмовлено. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Рішення місцевого суду мотивоване тим, що Миколаївська ОДА та ДП "Миколаївське лісове господарство" не наділені наглядовими чи контрольними функціями з перевірки законності рішень Миколаївської міської ради, тому вони не могли довідатися про порушення свого права до проведення в серпні 2014 року відповідної перевірки прокуратурою Корабельного району міста Миколаєва. За таких обставин прокурор не пропустив позовну давність для звернення до суду з цим позовом. Спірна земельна ділянка державного лісового фонду була передана у власність ОСОБА_1 для цілей, не пов`язаних з веденням лісового господарства і використання лісових ресурсів, без узгодження з органом виконавчої влади з питань лісового господарства та без проведення державної експертизи проекту землеустрою, що свідчить про зміну її цільового призначення з порушенням вимог чинного законодавства. Тому оспорювані прокурором пункти рішень Миколаївської міської ради підлягають визнанню незаконними та скасуванню. Відповідно до правових висновків Верховного Суду України, викладених в постанові від 17 грудня 2014 року у справі № 6-140цс14, захист порушених прав особи, що вважає себе власником майна, яке було неодноразово відчужене, можливий шляхом пред`явлення віндикаційного позову до останнього набувача цього майна з підстав, передбачених статтями 387 та 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Задоволення вимоги про витребування майна з незаконного володіння особи, за якою воно зареєстроване на праві власності, відповідає речово-правовому характеру віндикаційного позову та призводить до ефективного захисту прав власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними. Власник з дотриманням вимог вимог статей 387 і 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання наступних рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, договорів, інших правочинів щодо спірного майна, не є ефективним способом захисту права власника. Тому позовні вимоги прокурора Корабельного району міста Миколаєва про визнання недійсними договору купівлі-продажу спірної земельної ділянки та державного акта на право власності на земельну ділянку, виданого ОСОБА_1, не підлягають задоволенню у зв`язку з тим, що такі вимоги не є належним способом захисту прав власника спірної земельної ділянки.
Постановою Миколаївського апеляційного суду від 23 червня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення, а рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 22 квітня 2021 року - без змін.
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що спірна земельна ділянка належить до земель державного лісового фонду, перебувала в користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство", а її передача у власність ОСОБА_1 відбулася з порушенням вимог законодавства. Миколаївська міська рада не мала повноважень на розпорядження цією земельною ділянкою, у зв`язку з чим вона вибула з володіння власника - держави - поза його волею. Тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що порушене право державної власності підлягає захисту шляхом визнання незаконними пунктів рішень Миколаївської міської ради та витребування земельної ділянки у добросовісного набувача з підстав, передбачених статтею 388 ЦК України. Також апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що прокурор не пропустив позовну давність для звернення до суду з цим позовом, так як у справі відсутні докази того, що орган виконавчої влади, який наділений правом розпоряджатися спірною земельною ділянкою, довідався або міг довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила, до проведення в серпні 2014 року відповідної перевірки прокуратурою Корабельного району міста Миколаєва. Крім того, судом враховано, що у спорах стосовно земель лісогосподарського призначення, прибережних захисних смуг, інших земель, що перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси, зокрема у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт "а" частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України), та через інші законодавчі обмеження. Заволодіння приватними особами такими ділянками всупереч чинному законодавству, зокрема без належного дозволу уповноваженого на те органу, може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) правом цих осіб мирно володіти майном і правами інших осіб та всього суспільства на безпечне довкілля. З огляду викладене загальний інтерес у контролі за використанням земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації у цій справі переважає приватний інтерес відповідача у збереженні права на земельну ділянку. Тому висновки місцевого суду по суті вирішеного спору є правильними, підтверджуються наявними у справі доказами, яким суд дав належну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги не спростовують цих висновків і не свідчать про порушення судом норм матеріального та процесуального права.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи.
09 липня 2021 року представник ОСОБА_3 - адвокат Бортик Р. О. подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Корабельного районного суду міста Миколаєва від 22 квітня 2021 року та постанову Миколаївського апеляційного суду від 23 червня 2021 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
Касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 4 частини другої статті 389, пункту 4 частини третьої статті 411 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) та мотивована тим, що суди не врахували правових висновків щодо визначення початку перебігу та порядку обчислення позовної давності, викладених в постанові Верховного Суду України від 29 жовтня 2014 року у справі № 6-152цс14, в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 24 січня 2018 року у справі № 914/801/17, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 648/2419/13-ц, а також правових висновків, викладених в постанові Верховного Суду України від 07 червня 2016 року у справі № 21-1349а16, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 травня 2018 року у справі № 813/1946/16 про те, що спори щодо оскарження рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування підпадають під юрисдикцію адміністративного суду. Крім того суди дійшли висновку про належність спірної земельної ділянки до земель державного лісового фонду та її перебування в користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство", пославшись на ситуаційний план та експлікацію земельних угідь, картографічні матеріали, лист Українського державного проектного лісовпорядного виробничого об`єднання "Укрдержліспроект" Державного агентства лісових ресурсів України від 04 вересня 2014 року № 299, абрис кварталу 43 Миколаївського лісництва, які є недопустимими доказами.
У листопаді 2021 року Миколаївська ОДА та перший заступник керівника прокурора Миколаївської обласної прокуратури подали до Верховного Суду відзиви на касаційну скаргу, в яких просили залишити її без задоволення, посилаючись на те, що оскаржувані судові рішення є законними та обґрунтованими, ухваленими відповідно до вимог чинного законодавства України, з урахуванням всіх фактичних обставин справи.
Рух справи в суді касаційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 01 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження в цій справі та витребувано її матеріали з Корабельного районного суду міста Миколаєва.
10листопада 2021 року справа № 488/5413/14-ц надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 25 січня 2022 року справу призначено до судового розгляду.
Позиція Верховного Суду.
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
За змістом пункту 1 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку: рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті.
Відповідно до пункту 1, абзацу 1 пункту 4 частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Згідно з пунктом 4 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд встановив обставини, що мають суттєве значення, на підставі недопустимих доказів.
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
За змістом частин першої-п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до частини першої статті 264 ЦПК України під час ухвалення рішення суд вирішує такі питання: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин.
Згідно з частиною першою статті 367, частиною першою статті 368 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Справа розглядається судом апеляційної інстанції за правилами, встановленими для розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, з особливостями, встановленими главою 1 розділу V ЦПК України.
Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення в повній мірі не відповідають.
Судами встановлено, що згідно з пунктом 75 розділу 1 рішення Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 ОСОБА_1 було надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1 000 кв. м за рахунок земель міста, не наданих у власність чи користування, з метою передачі її у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських споруд по АДРЕСА_1 .
Відповідно до пунктів 33, 33.2 розділу 4 рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51 було затверджено проект землеустрою та передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 1 000 кв. м за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель та споруд по АДРЕСА_1 .
На підставі вищевказаного рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51 ОСОБА_1 отримала державний акт серії ЯЛ № 904550 від 19 серпня 2010 року на право власності на земельну ділянку площею 0,1 га, кадастровий номер 4810136600:05:031:0047, розташовану по АДРЕСА_1 . Вказаний державний акт зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 011049800680.
01 вересня 2010 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 було укладено договір купівлі-продажу земельної ділянки, посвідчений приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Миколаївської області Ласурією С. А., зареєстрований в реєстрі за № 2178.
На підставі вищевказаного договору купівлі-продажу ОСОБА_2 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ № 611624 від 22 грудня 2010 року, який був зареєстрований в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 011049800983.
В подальшому за договором купівлі-продажу від 17 жовтня 2014 року ОСОБА_2 відчужила спірну земельну ділянку на користь ОСОБА_3, у зв`язку з чим до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно було внесено запис № 7375199 про право власності ОСОБА_3 на вказану земельну ділянку.
За наявними в матеріалах справи ситуаційним планом та експлікацію земельних угідь, картографічними матеріалами, листом Українського державного проектного лісовпорядного виробничого об`єднання "Укрдержліспроект" Державного агентства лісових ресурсів України від 04 вересня 2014 року № 299, абрисом кварталу 43 Миколаївського лісництва судами встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 4810136600:05:031:0047 була надана ОСОБА_1 за рахунок земель ДП "Миколаївське лісове господарство" (квартал 43), і в установленому законом порядку вона не була виключена із земель лісового фонду.
Крім цього, листом ДП "Миколаївське лісове господарство" від 25 вересня 2014 року № 553 прокурора Корабельного району міста Миколаєва було повідомлено, що підприємство не надавало свій висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки лісового фонду ОСОБА_1 .
Враховуючи викладене, суди встановили, що спірну земельну ділянку було передано Миколаївською міською радою у власність ОСОБА_1 без її вилучення в належного користувача - ДП "Миколаївське лісове господарство" та фактично із зміною її цільового призначення.
Згідно з частиною першою статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частина перша статті 14 Конституції України).
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 19 ЗК України в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Частинами першою, другою статті 84 ЗК України в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону.
Згідно з абзацом першим пункту 12 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзацах другому та четвертому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради з урахуванням вимог абзацу третього цього пункту, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Частинами першою-третьою статті 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, визначено, що виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Пунктами 1, 2 частини першої статті 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено, що місцева державна адміністрація розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебувають у державній власності; розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
Згідно з пунктом 5 статті 31 Лісового кодексу України (далі - ЛК України) в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у сфері лісових відносин у межах своїх повноважень на їх території передають у власність, надають у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки площею до 1 гектара, що перебувають у державній власності, на відповідній території, а також у межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення та припиняють права користування ними.
Відповідно до частин першої, другої, п`ятої, шостої статті 149 ЗК України в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень. Районні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті. Обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п`ятою, дев`ятою цієї статті.
До земель державної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать, зокрема, землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом (пункт "ґ" частини четвертої статті 84 ЗК України).
Отже, за змістом наведених положень закону, вилучення спірної земельної ділянки державної власності, що віднесена до земель лісогосподарського призначення та перебуває у постійному користуванні ДП "Миколаївське лісове господарство", і передання у приватну власність такої ділянки належало до повноважень Миколаївської ОДА.
Згідно з абзацом першим частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Порядок безоплатної приватизації громадянами земельних ділянок визначений статтею 118 ЗК України.
Відповідно до частин шостої, дев`ятої статті 118 ЗК України в редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення Миколаївської міської ради від 25 червня 2010 року № 47/51, громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Згідно з абзацом сьомим статті 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" обов`язковій державній експертизі підлягають проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.
Статтею 50 Закону України "Про землеустрій" в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок. Порядок складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частинами першою, третьою статті 57 ЛК України в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до ЗК України. Зміна цільового призначення земельних лісових ділянок здійснюється за погодженням з органами виконавчої влади з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища Автономної Республіки Крим, територіальними органами центральних органів виконавчої влади з питань лісового господарства та охорони навколишнього природного середовища.
Частинами першою, другою та четвертою статті 20 ЗК України в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51, передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного та історико-культурного призначення. Зміна цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства.
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для: визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель (стаття 21 ЗК в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Миколаївської міської ради від 01 жовтня 2009 року № 38/30 та від 25 червня 2010 року № 47/51).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з обґрунтованості позовних вимог прокурора та того, що спірна земельна ділянка державного лісового фонду була передана у власність ОСОБА_1 для цілей, не пов`язаних з веденням лісового господарства і використання лісових ресурсів, без узгодження з органом виконавчої влади з питань лісового господарства та без проведення державної експертизи проекту землеустрою, що свідчить про зміну її цільового призначення з порушенням вимог чинного законодавства. Так як Миколаївська ОДА та ДП "Миколаївське лісове господарство" не мали повноважень здійснювати перевірку законності рішень Миколаївської міської ради, то вони не могли довідатися про порушення свого права до проведення відповідної перевірки прокуратурою Корабельного району міста Миколаєва у серпні 2014 року. Оскільки прокурор не пропустив позовну давність для звернення до суду з цим позовом, то оспорювані пункти рішень Миколаївської міської ради підлягають визнанню незаконними та скасуванню, а спірна земельна ділянка - витребуванню з незаконного володіння ОСОБА_3 у власність держави в особі Миколаївської ОДА. При цьому позовні вимоги прокурора Корабельного району міста Миколаєва про визнання недійсними договору купівлі-продажу зазначеної земельної ділянки та державного акта на право власності на земельну ділянку, виданого ОСОБА_1, не підлягають задоволенню у зв`язку з тим, що такі вимоги не є належним способом захисту прав власника спірної земельної ділянки.
Однак Верховний Суд не погоджується в повному обсязі з наведеними висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Щодо позову прокурора Корабельного району міста Миколаєва, поданого в інтересах ДП "Миколаївське лісове господарство".
Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України в редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом до суду, на прокуратуру покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Частиною другою статті 45 Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року в редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом до суду (далі - ЦПК України 2004 року), передбачено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. При цьому прокурор повинен надати суду документи, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно з частинами першою-третьою статті 36-1 Закону України від 05 листопада 1991 року N 1789-XII "Про прокуратуру" в редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом до суду, представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Наявність таких підстав має бути підтверджена прокурором шляхом надання суду відповідних доказів. Підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.
Відповідно до частин третьої, четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Представництво інтересів громадянина або держави прокурором у суді врегульовано також у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Згідно з абзацом першим частини другої, абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу