Окрема думка
суддів Великої Палати Верховного Суду Пророка В. В., Британчука В. В., Григор`євої І. В., Гриціва М. І.
справа № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2 цс 21)
23 листопада 2021 року
м. Київ
Велика Палата Верховного Суду розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом першого заступника прокурора Київської області, який діє в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) та Державного підприємства "Бориспільське лісове господарство" (далі - ДП "Бориспільський лісгосп"), до Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області (далі - Сільрада), ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, Товариства з обмеженою відповідальністю "Березова роща" (далі - ТОВ "Березова роща"), Товариства з обмеженою відповідальністю "Сілквей комунікейшн" (далі - ТОВ "Сілквей комунікейшн", Товариства з обмеженою відповідальністю "Зелена садиба" (далі - ТОВ "Зелена садиба"), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, Реєстраційна служба Бориспільського міськрайонного управління юстиції (далі - Служба), Головне територіальне управління юстиції в Київській області (далі - Управління), приватний нотаріус Бориспільського районного нотаріального округу Мурга Світлана Геннадіївна, про визнання недійсними рішень органу місцевого самоврядування, державних актів на право власності на земельні ділянки, свідоцтв про право власності на земельні ділянки, рішень про державну реєстрацію права власності на ці об`єкти нерухомого майна, договорів іпотеки та витребування земельних ділянок із чужого незаконного володіння за касаційною скаргою заступника прокурора Київської області на рішення Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 21 листопада 2017 року та постанову Апеляційного суду Київської області від 20 березня 2018 року і постановою від 23 листопада 2021 року касаційну скаргу задовольнила частково.
Водночас із рішенням Великої Палати Верхового Суду не можемо повністю погодитися з огляду на таке.
Історія справи
1. У квітні 2016 року перший заступник прокурора Київської області, діючи в інтересах держави в особі КМУ та ДП "Бориспільський лісгосп", звернувся до суду із зазначеним позовом, у якому з урахуванням заяви від 07 грудня 2016 року (вих. № 121-вих16) (а. с. 128, т. 2), в якій прокурор сформулював остаточні позовні вимоги, просив:
- визнати недійсним рішення Сільради від 24 лютого 2004 року № 153.12-16-XXIV;
- визнати недійсними рішення Сільради від 24 лютого 2004 року № 153.77-16-XXIV, № 153.78-16-XXIV, № 153.79-16-XXIV, № 153.80-16-XXIV, № 153.81-16-XXIV, № 153.82-16-XXIV, № 153.83-16-XXIV, № 153.84-16-XXIV, № 153.85-16-XXIV, № 153.86-16-XXIV, № 153.87?16?XXIV;
- визнати недійсним рішення Сільради від 27 травня 2010 року № 1052-35-V;
- визнати недійсними рішення Сільради від 21 березня 2013 року № 1604-24-VI, № 1605-24-VI, № 1606-24-VI, № 1607-24-VI;
- визнати недійсними видані ОСОБА_3 - державний акт серії ЯЛ 008262 на право власності на земельну ділянку з кадастровим номером 3220888000:03:001:0019 площею 0,99 га; ОСОБА_4 - державний акт серії ЯЛ № 008261 на право власності на земельну ділянку з кадастровим номером 3220888000:03:001:0021 площею 0,99 га; ОСОБА_1 - державні акти на право власності на земельні ділянки серії ЯМ № 338380 з кадастровим номером 3220888000:03:001:0023 площею 0,10 га та серії ЯМ № 338381 з кадастровим номером 3220888000:03:001:0024 площею 0,10 га;
- визнати недійсними видані ТОВ "Березова роща" свідоцтва на право власності від 29 грудня 2015 року серії НОМЕР_1 на земельну ділянку площею 0,7494 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0013 та від 29 грудня 2015 року серії НОМЕР_2 на земельну ділянку площею 1,1201 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0014; ТОВ "Сілквей комунікейшн" свідоцтва на право власності від 04 січня 2016 року серії НОМЕР_3 на земельну ділянку площею 0,1446 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0003 та від 04 січня 2016 року серії НОМЕР_4 на земельну ділянку площею 0,4999 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0015;
- визнати недійсними рішення приватного нотаріуса Бориспільського районного нотаріального округу Київської області Мурги С. Г. від 29 липня 2013 року № 4476870 та № 4475393 про державну реєстрацію за ОСОБА_2 права власності на земельні ділянки площею 0,621 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0022, площею 0,99 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0020; рішення Служби від 22 квітня 2013 року № 1855673 про державну реєстрацію за ОСОБА_3 права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 3220888000:03:001:0019 та від 22 квітня 2013 року № 1856869 про державну реєстрацію за ОСОБА_4 права власності на земельну ділянку з кадастровим номером 3220888000:03:001:0021;
- визнати недійсними рішення Управління від 28 грудня 2015 року № 27581652 і № 27578999 про державну реєстрацію за ТОВ "Березова роща" права власності на земельні ділянки площею 0,7494 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0013 і площею 1,1201 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0014, а також від 31 грудня 2015 року № 27737496 і № 27737520 про державну реєстрацію за ТОВ "Сілквей комунікейшн" права власності на земельні ділянки площею 0,1446 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0003 і площею 0,4999 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0015;
- визнати недійсними договори іпотеки від 19 липня 2016 року № 1896, укладений між ТОВ "Сілквей комунікейшн" і ТОВ "Зелена Садиба", та від 19 липня 2016 року № 1894, укладений між ТОВ "Березова роща" та ТОВ "Зелена садиба";
- витребувати на користь держави та ДП "Бориспільський лісгосп" з незаконного володіння ОСОБА_1 - земельні ділянки площею 0,10 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0023 і площею 0,10 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0024; ОСОБА_3 - земельну ділянку площею 0,99 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0019; ОСОБА_4 - земельну ділянку площею 0,99 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0021; ОСОБА_2 - земельні ділянки площею 0,621 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0022 і площею 0,99 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0020; ТОВ "Березова роща" - земельні ділянки площею 0,7494 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0013 і площею 1,1201 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0014; ТОВ "Сілквей комунікейшн" - земельні ділянки площею 0,1446 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0003 і площею 0,4999 га з кадастровим номером 3220888000:03:001:0015 з цільовим призначенням "землі лісогосподарського призначення" загальною нормативною грошовою оцінкою 4 278 640,86 грн, які розташовані в с. Проліски Сільради.
2. Позов мотивований тим, що рішенням Сільради від 24 лютого 2004 року № 153.12-16-XXIV здійснене вилучення земель лісогосподарського призначення державної власності, а також зміна її цільового призначення. В подальшому на підставі рішень Сільради здійснена приватизація низки земельних ділянок, частина яких була згодом відчужена на користь інших фізичних та юридичних осіб. На думку прокурора, рішення Сільради від 24 лютого 2004 року № 153.12-16-XXIV прийняте всупереч законодавству, а тому і всі подальші рішення Сільради про передачу громадянам у власність земельних ділянок за рахунок земель лісогосподарського призначення державної власності є протиправними. Позивач вважає, що власники земельних ділянок, які незаконно приватизували ці об`єкти нерухомого майна, не мали права відчужувати земельні ділянки та змінювати їх цільове призначення.
3. Рішенням Бориспільського міськрайонного суду Київської області від 21 листопада 2017 року, залишеним без змін постановою Апеляційного суду Київської області від 20 березня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що обставини, на які посилається прокурор як на підставу для задоволення позову, не знайшли свого повного підтвердження в судовому засіданні, оскільки не ґрунтуються на достатніх, належних та допустимих доказах, при цьому заперечення відповідачів ґрунтуються на законі та письмових доказах, у тому числі на чинних судових рішеннях.
5. Приватизація земельних ділянок ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_22, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_18, ОСОБА_17, ОСОБА_21, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_10, ОСОБА_8, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 була проведена з порушенням ч.9 ст.149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та ч.2 ст.42 Лісового кодексу Ураїни (далі - ЛК України) в редакції, чинній на той час.
6. Водночас суд зробив висновок, що прокурором пропущено строк позовної давності в частині оскарження рішення Сільради № 1052-35-V від 27 травня 2010 року. У частині визнання недійсними рішень Сільради № 1604-24-VI, № 1605-24-VI, № 1606-24-VI та № 1607-24-VI від 21 березня 2013 року суд обґрунтував відмову в позові тим, що прокурор послався лише на їх прийняття внаслідок допущених порушень лісового та земельного законодавства при ухваленні рішення Сільради № 1052-35-V від 27 травня 2010 року.
7. У частині витребування спірних земельних ділянок з володіння відповідачів суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор не має права вимагати такого витребування у зв`язку з тим, що підстави набуття відповідачами права власності на земельні ділянки не визнані недійсними, а тому держава не є ані власником, ані володільцем спірних земельних ділянок.
8. Крім того, суд першої інстанції вказав, що в грудні 2014 року перший заступник прокурора Київської області вже звертався до суду з позовом про оспорювання законності припинення права ДП "Бориспільський лісгосп" на користування земельною ділянкою та подальшого набуття земельних ділянок у власність ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_23 та ОСОБА_10 . Рішенням Бориспільського міськрайонного суду від 14 квітня 2015 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 10 серпня 2015 року, у задоволенні позову було відмовлено. Суд першої інстанції зазначив, що пред`явлення першим заступником прокурора Київської області до суду цього позову, аналогічного до позову, поданого ним у грудні 2014 року, зі збільшенням кількості відповідачів та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог, та частковою зміною юридичних підстав позову свідчить про зловживання заступником прокурора Київської області правом на звернення до суду.
Мотиви Великої Палати Верховного Суду
9. Обґрунтовуючи своє рішення у цій справі, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, здійснила аналіз своїх попередніх висновків, зокрема про те, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду (перехід до них володіння цими землями) всупереч вимогам ЗК України, є неможливим; розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані в постановах від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц; від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (пункт 70); від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц (пункт 80); від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 96); від 15 вересня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (пункт 45) та інших. Тому протиправне зайняття такої земельної ділянки або державну реєстрацію права власності на неї за приватною особою слід розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, а таке право захищається не віндикаційним, а негаторним позовом.
10. Такі висновки зроблені Великою Палатою Верховного Суду виходячи з того, що в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак таких земельних ділянок особа, проявивши розумну обачність, може і повинна знати про те, що ділянки належать до водного фонду, набуття приватної власності на них є неможливим. Отже, як зайняття земельної ділянки водного фонду, так і наявність державної реєстрації права власності на таку ділянку за особою з порушенням ЗК України та Водного кодексу України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, а належним способом захисту прав власника є негаторний позов (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (пункт 71), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (пункт 81), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (пункт 97), від 15 вересня 2020 у справі № 372/1684/14-ц (пункт 46) та інші).
11. Водночас із посиланням на положення ЛК України Велика Палата Верховного Суду виснувала, що володіння приватними особами лісовими ділянками цілком можливе, оскільки вони можуть мати такі ділянки на праві власності.
Мотиви окремої думки
Щодо можливості набуття статусу добросовісного володільця земельних ділянок у складі земель особливого правового режиму (зокрема, лісів)
12. Згідно із частиною першою статті 388 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) добросовісним набувачем визнається набувач, який не знав і не міг знати, що майно ним придбане в особи, яка не мала права його відчужувати. При цьому в діях набувача не повинно бути і необережної форми вини, оскільки він не лише не усвідомлював і не бажав, а й не допускав можливості настання будь-яких несприятливих наслідків для власника. Відповідач може бути визнаний добросовісним набувачем за умови, що правочин, за яким він набув у володіння спірне майно, відповідає усім ознакам дійсності правочину, за винятком того, що він вчинений за відсутності у продавця права на відчуження. Власник має право спростувати заперечення набувача про його добросовісність, довівши, що під час вчинення правочину набувач мав засумніватися у праві відчужувача на відчуження майна. Слід зауважити, що безпідставним є обмежене тлумачення положень частини першої статті 388 ЦК України через звуження кола потенційних відчужувачів лише продавцями, оскільки йдеться про особу, яка не мала права відчужувати річ, тобто про незаконного відчужувача (за будь-яким правочином, спрямованим на перехід права власності).
13. За змістом частини другої статті 3 ЗК України земельні відносини, що виникають при використанні лісів, регулюються цим Кодексом, а також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому Кодексу. Ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах (частина друга статті 1 ЛК України).
14. У Конституції України (статті 13, 14) передбачено, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
15. За змістом статей 4, 5 ЗК України завданням земельного законодавства, яке включає цей Кодекс та інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин, є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель, а основними принципами земельного законодавства є, зокрема: поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави; невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.
16. Прийняття рішення про передачу у приватну власність землі державної чи комунальної власності позбавляє Український народ загалом (стаття 13 Конституції України) або конкретну територіальну громаду правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє її статус як землі відповідно державної чи комунальної власності. У цьому контексті у сфері земельних правовідносин важливу роль відіграє конституційний принцип законності набуття та реалізації права власності на землю в поєднанні з додержанням засад правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 14, 19 Конституції України).
17. Отже, правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять "суспільний", "публічний" інтерес, а незаконність (якщо така буде встановлена) рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає.
18. Ведення лісового господарства полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів (стаття 63 ЛК України). До земель державної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать, зокрема, землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом (пункт "ґ" частини четвертої статті 84 ЗК України). Частиною другою статті 5 ЛК України передбачено, що віднесення земельних ділянок до складу земель лісогосподарського призначення здійснюється відповідно до земельного законодавства.
19. Згідно зі статтею 55 ЗК України до земель лісогосподарського призначення належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства. До земель лісогосподарського призначення не належать землі, зайняті: зеленими насадженнями у межах населених пунктів, які не віднесені до категорії лісів; окремими деревами і групами дерев, чагарниками на сільськогосподарських угіддях, присадибних, дачних і садових ділянках. Оскільки земельна ділянка й права на неї на землях лісогосподарського призначення є об`єктом земельних правовідносин, то суб`єктний склад і зміст таких правовідносин повинні визначатися згідно з нормами земельного законодавства в поєднанні з нормами лісового законодавства в частині використання та охорони лісового фонду.
20. Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Примусове відчуження об`єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості.
21. Відповідно до частин першої - третьої статті 78, частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
22. Передумовою виникнення права власності на земельну ділянку вперше та зміни її цільового призначення за певних обставин є рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, які діють від імені власника, про передання у власність земельної ділянки (аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом України у постанові від 31 жовтня 2012 року у справі № 6-53цс12).
23. У спорах стосовно земельних ділянок у складі земель з особливим правовим статусом (зокрема, лісів), які перебувають під посиленою правовою охороною держави, остання, втручаючись у право мирно володіти відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, недопущенні погіршення екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, стаття 50 Конституції України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункт "а" частини першої статті 91 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України). Заволодіння приватними особами такими ділянками всупереч чинному законодавству, без належного дозволу уповноваженого на те органу може зумовлювати конфлікт між гарантованим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) правом цих осіб мирно володіти майном і правами інших осіб та всього суспільства на безпечне довкілля.
24. Подібні правові висновки викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 357/9328/15-ц (провадження № 14-460цс18), від 15 травня 2018 року у справі № 372/2180/15-ц (провадження № 14-76цс18), від 07 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц (провадження № 14-235цс18).
25. Тому з огляду на вищевикладене особа не може набути статусу добросовісного володільця земельної ділянки у складі земель з особливим правовим режимом без належного дозволу уповноваженого на те органу, оскільки в силу зовнішніх, об`єктивних обставин, явних і видимих природних ознак земельної ділянки така особа, проявивши розумну обачність, могла і повинна була знати про це, зважаючи на презумпцію знання закону.
26. В правовому питанні посиленого природоохоронного захисту земель водного фонду і лісів законодавство суттєво не відрізняються.