ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 638/2723/16-а
адміністративне провадження № К/9901/33743/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 22 грудня 2016 року (головуючий суддя - Семіряд І.В.)
та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року (головуючий суддя - Мельнікова Л.В., судді: Бенедик А.П., Донець Л.О.)
у справі № 638/2723/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Комунального закладу охорони здоров`я "Обласний центр медико-соціальної експертизи" Департаменту охорони здоров`я Харківської обласної Державної адміністрації
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Лозівському районі Харківської області
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з позовом до Комунального закладу охорони здоров`я "Обласний центр медико-соціальної експертизи" Департаменту охорони здоров`я Харківської обласної державної адміністрації (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Лозівському районі Харківської області, в якому просила:
- визнати дії відповідача щодо невстановлення ІІ групи інвалідності з професійних захворювань незаконними та протиправними;
- визнати незаконними та протиправними дії відповідача щодо невстановлення позивачці групи інвалідності з професійних захворювань безстроково;
- зобов`язати відповідача скасувати рішення МСЕК № 1 КЗОЗ "ОЦМСЕ" від 09 липня 2014 року щодо встановлення позивачці ІІІ групи інвалідності з професійних захворювань та щодо встановлення групи інвалідності на строк до 01 липня 2017 року;
- зобов`язати відповідача встановити позивачці ІІ групу інвалідності з професійних захворювань, безстроково;
- визнати незаконними та протиправними дії відповідача щодо невстановлення позивачці ступеня втрати професійної працездатності в розмірі 85%;
- визнати незаконними та протиправними дії відповідача щодо невстановлення позивачці ступеня втрати професійної працездатності у відсотках безстроково;
- зобов`язати відповідача скасувати рішення МСЕК №1 КЗОЗ "ОЦМСЕ" від 09 липня 2014 року щодо встановлення позивачці ступеня втрати професійної працездатності у розмірі 50% та щодо встановлення ступеня втрати професійної працездатності на строк до 01 липня 2017 року;
- зобов`язати відповідача встановити позивачці 85% ступеня втрати професійної працездатності;
- зобов`язати відповідача встановити позивачці ступінь втрати професійної працездатності у відсотках безстроково;
- визнати незаконними та протиправними дії відповідача щодо визначення професії лікаря-статиста доступною за станом здоров`я в її індивідуальних програмах реабілітації інваліда № 722 від 03 серпня 2011 року та № 45 від 09 липня 2014 року;
- визнати незаконними та протиправними дії відповідача щодо складання її індивідуальної програми реабілітації інваліда № 45 від 09 липня 2014 року, яка не відповідає стану її здоров`я, нормативним документам МОЗ України, законодавству України, медичним показанням та протипоказанням, та є такою, що не відображає її здібності та побажання;
- зобов`язати відповідача скасувати її індивідуальну програму реабілітації інваліда № 45 від 09 липня 2014 року;
- зобов`язати відповідача скласти їй індивідуальну програму реабілітації інваліда, у відповідності до медичних даних;
- визнати незаконними та протиправними дії відповідача щодо невстановлення їй страхових виплат на побутове обслуговування (соціальну допомогу);
- зобов`язати відповідача встановити їй страхові виплати на побутове обслуговування (соціальну допомогу).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що дії медико-соціальної експертної комісії (МСЕК) щодо встановлення позивачці ІІІ групи інвалідності з професійних захворювань та 50% ступеня втрати професійної працездатності з зазначенням певного терміну є невідповідними законодавству України та її правам, оскільки позивачці повинно бути встановлено ІІ групу інвалідності з професійних захворювань без зазначення строку, тобто безстроково, максимальні відсотки втрати професійної працездатності в стоматології, без зазначення строку перегляду, а також відповідні види медичної та соціальної допомоги.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 22 грудня 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що в матеріалах справи містяться лише медичні висновки та довідка МСЕК, якою позивачці встановлено ІІІ групу інвалідності, суду не надано жодних інших медичних висновків, які б посвідчували ту обставину, що стан здоров`я позивачки обумовлює необхідність встановлення їй інвалідності ІІ групи.
Також суди зауважили, що вимоги з приводу зобов`язання відповідача скасувати рішення МСЕК №1 КЗОЗ "ОЦ МСЕ" від 09 липня 2014 щодо встановлення ІІІ групи інвалідності з професійних захворювань та 50% ступеня втрати професійної працездатності та встановлення строку чергового переогляду, зобов`язання відповідача встановити ІІ групу інвалідності з професійних захворювань та 85% ступеня втрати професійної працездатності безстроково задоволенню не підлягають, так як законодавством України чітко визначено орган, до компетенції якого входить вирішення питань щодо визнання громадян інвалідами, тому суд не може взяти на себе повноваження органу, що здійснює медико-соціальну експертизу, так як в такому разі суд вийде за межі своєї компетенції.
Суди наголосили, що вирішення питань стану здоров`я інваліда, визначення ступеня обмеження його життєдіяльності та встановлення групи інвалідності не входить до компетенції адміністративного суду.
Також суди зазначили, що індивідуальна програма реабілітації інваліда № 45 має для позивачки рекомендаційний характер та складена по відношенню до позивачки відповідно до висновків МСЕК щодо встановлення позивачці ІІІ групи інвалідності.
Позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача скасувати індивідуальну програму реабілітації інваліда № 45 від 09 липня 2014 року та встановити страхові виплати на побутове обслуговування (соціальна допомога), визнання протиправними дій відповідача щодо визначення професії лікаря-статиста доступною за станом її здоров`я в індивідуальних програмах реабілітації інваліда №722 від 03 серпня 2011 року та №45 від 09 липня 2014 року, є похідними від позовних вимог щодо зобов`язання відповідача скасувати рішення МСЕК №1 КЗОЗ "ОЦ МСЕ" від 09 липня 2014 року щодо встановлення ІІІ групи інвалідності з професійних захворювань та 50% ступеня втрати професійної працездатності та встановлення строку чергового переогляду, зобов`язання відповідача встановити ІІ групу інвалідності з професійних захворювань та 85% ступеня втрати професійної працездатності безстроково, які є безпідставними та такими, що задоволенню не підлягають.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що питання втрати працівником професійної працездатності внаслідок професійних захворювань судом залишені поза увагою, як і рекомендації, визначені інструкцією "Критерії встановлення ступеня втрати професійних захворювань у відсотках, особливостей працевлаштування хворих та інвалідів", ступінь втрати працездатності визначається МСЕК у відсотках від професійної працездатності, яку мав потерпілий до ушкодження здоровʼя.
Скаржник зазначає, що доказами її непрацездатності не лише в стоматології, а й за іншими лікарськими професіями є медичні документи, які містять інформацію про її захворювання, протипоказання до роботи за лікарськими професіями, медичні документи з протипоказаннями до роботи, в яких зазначено протипоказання до роботи - без впливу деззасобів, та які використовуються в медицині, уникати контакту з хімічно активними речовинами.
Також скаржник зазначила, що, висловлюючись про те, що згідно програми реабілітації інваліда № 45 від 09 липня 2014 року за станом здоровʼя позивачка може працювати за професією лікар-статист, суди не зʼясували, що дійсний стан здоровʼя (ряд захворювань та відповідно до них протипоказань) позбавляє позивачку можливості працювати не тільки за лікарськими професіями в стоматології, а також і лікарем-статистом, лікарем ЛФК, лікарем-реабілітологом, а тому не можуть зазначатися і бути рекомендовані їй індивідуальною програмою реабілітації.
Окрім того, позивачка вказує про те, що висновок судів про втрату професійної працездатності у розмірі 50% є необґрунтованим, оскільки позивачка не може виконувати роботу не лише за попередньою професією, а й взагалі за лікарськими професіями чи спеціальностями.
Також скаржник вказує на необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій, що позовні вимоги є втручанням в дискреційні повноваження відповідача, адже група інвалідності та відсотки втрати професійної працездатності встановлюються не на власний розсуд, а відповідно до норм чинного законодавства, які передбачають підстави для встановлення тієї чи іншої групи інвалідності, відсотків втрати професійної працездатності, що залежать від здатності особи продовжувати виконання роботи за попередньою професією до нещасного випадку на виробництві і професійного захворювання.
Надане законодавством право на оскарження рішення МСЕК до суду підтверджує той факт, що рішення МСЕК приймаються не на власний розсуд, а тому у відповідності до вимог КАС України суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії.
Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність та необґрунтованість доводів скаржника, якими не спростовано висновки судів попередніх інстанцій, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у справі.
На виконання вимог пункту 4 частини першої розділу VII "Перехідні положення" КАС України, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, зазначену касаційну скаргу передано до Касаційного адміністративного суду для розгляду.
Згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 березня 2018 року для розгляду цієї касаційної скарги визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді у складі головуючого судді Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П..
Розпорядженням В. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року №1847/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Cуду судді Анцупової Т.О. (Рішення зборів суддів Верховного Cуду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 13).
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 вересня 2021 року визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді у складі головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.
Судді Кравчук В.М., Єзеров А.А., Стародуб О.П. заявили самовідводи у зв`язку з порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме, без врахування спеціалізації.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 жовтня 2021 року визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді у складі головуючого судді Мацедонської В.Е., суддів Данилевич Н.А., Уханенка С.А.
Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2021 року призначено розгляд даної справи в попередньому судовому засіданні на 29 грудня 2021 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, у 1996 році ОСОБА_1 закінчила Харківський державний медичний університет та отримала вищу освіту за напрямом підготовки "Медицина", спеціальністю "Стоматологія", їй присвоєно кваліфікацію спеціаліста лікаря-стоматолога.
28 квітня 2010 року НДІ гігієни праці та професійних захворювань ХНМУ установив остаточний діагноз позивачки та видав повідомлення про професійне захворювання (форма П-3, додаток 14 до Порядку розслідування та введення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві НПАОП 0.00-6.02-04, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1112).
У повідомленні зазначено, що позивачка у професії стоматолога є непридатною, може працювати лікарем поза дією алергізуючих і дратівливих речовин, лікарських препаратів, деззасобів, необхідності застосування латексних рукавичок.
Виробничий фактор, шкідлива речовина, найменування трудового процесу, що викликав захворювання, визначений як - лікарські препарати і латекс.
За експертними рекомендаціями Дніпропетровського НДІ медико-соціальних проблем інвалідності (консультативний висновок № 3704), з урахуванням проведених досліджень та факту втрати позивачкою професії, - останній можливо визначити ІІІ групу інвалідності, професійне захворювання, втрата професійної працездатності - 50%. Рекомендована перекваліфікація і раціональне працевлаштування без дії алергічного чинника, можлива робота лікарем-реабілітологом, лікарем-статистом, лікарем ЛФК.
Згідно з довідкою до акта огляду МСЕК серії 10ААА №617274 на підставі акту МСЕК №722 від 03 серпня 2011 року позивачці встановлена третя група інвалідності з 10 червня 2011 року, причини інвалідності - професійне захворювання, інвалідність встановлена на строк до 01 липня 2012 року.
Згідно з довідкою про результати визначення ступеня втрати працездатності у відсотках, потреби у додаткових видах допомоги (серія ХАР-08 №000786) ступінь втрати професійної працездатності визначений 50% з 10 червня 2011 року по 01 липня 2012 року.
Згідно з довідкою до акта огляду МСЕК серії 10 ААА №617728, яка видана на підставі акту №623 від 04 липня 2012 року, ОСОБА_1 встановлено повторно третю групу інвалідності з 01 липня 2012 року на строк до 01 липня 2014 року, причини інвалідності - професійне захворювання.
Відповідно до довідки про результати визначення ступеня втрати професійної працездатності у відсотках, потреби у додаткових видах допомоги (серія ХАР-08 №002016) ступінь втрати працездатності встановлено 50% до 01 липня 2014 року.
Із копії трудової книжки позивачки убачається, що 21 січня 2013 року вона звільнена з посади лікаря-стоматолога згідно з ч. 2 ст. 40 КЗпП України, і з цього часу позивачка не працює.
На підставі Акту огляду МСЕК ОСОБА_1 рішенням обласної МСЕК № 1 КЗОЗ "ОЦМСЕ" від 09 липня 2014 року позивачці з 01 липня 2014 року на термін до 10 червня 2017 року (повторно) встановлена ІІІ група інвалідності, причина інвалідності визначена як професійне захворювання, зазначена ступінь втрати професійної працездатності у відсотках - 50%.
За визначеним в довідці до Акту огляду МСЕК серії 10 ААБ №201588 про умови та характер праці, - позивачці протипоказана робота з дією дратівливих та алергізуючих речовин (деззасоби, латекс). Рекомендоване раціональне працевлаштування.
Індивідуальна програма реабілітації позивачки розроблена 09 липня 2014 року згідно із формою, затвердженою наказом МОЗ від 08 жовтня 2007 року № 623. В розділі 14 "Реабілітаційні заходи та їх реалізація" в графі "види професій і спеціальності, доступні за станом здоров`я" цієї програми визначено: лікар-статист, лікар-ЛФК, лікар-реабілітолог.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивачка звернулася до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Норми матеріального права в цій справі Верховний Суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, які регулюються, зокрема, Законом України від 02 березня 1991 року № 875-XII "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" (далі - Закон № 875-XII), Законом України "Про реабілітацію інвалідів в Україні" від 06 жовтня 2005 року № 2961-IV (далі - Закон № 2961-IV), Положенням про медико-соціальну експертизу та Положенням про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України "Питання медико-соціальної експертизи" від 03 грудня 2009 року № 1317, Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затвердженою наказом Міністерства охорони здоров`я України від 05 вересня 2011 року № 561.
1.Закон України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні".
Статтею 3 Закону № 875-XII визначено, що інвалідність як міра втрати здоров`я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.
2.Закон України "Про реабілітацію інвалідів в Україні".
Згідно з визначенням термінів: інвалідність - міра втрати здоров`я у зв`язку із захворюванням, травмою (її наслідками) або вродженими вадами, що при взаємодії із зовнішнім середовищем може призводити до обмеження життєдіяльності особи, внаслідок чого держава зобов`язана створити умови для реалізації нею прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист (абзац четвертий частини першої статті 1); обмеження життєдіяльності - помірно виражена, виражена або значно виражена втрата особою внаслідок захворювання, травми (її наслідків) або вроджених вад здатності до самообслуговування, пересування, орієнтації, контролю своєї поведінки, спілкування, навчання, виконання трудової діяльності нарівні з іншими громадянами (абзац сьомий частини першої статті 1); медико-соціальна експертиза - визначення на основі комплексного обстеження усіх систем організму конкретної особи міри втрати здоров`я, ступеня обмеження її життєдіяльності, викликаного стійким розладом функцій організму, групи інвалідності, причини і часу її настання, а також рекомендацій щодо можливих для особи за станом здоров`я видів трудової діяльності та умов праці, потреби у сторонньому догляді, відповідних видів санаторно-курортного лікування і соціального захисту для найповнішого відновлення усіх функцій життєдіяльності особи (абзац восьмий частини першої статті 1).
Згідно з частиною третью статті 7 Закону залежно від ступеня стійкого розладу функцій організму, зумовленого захворюванням, травмою (її наслідками) або вродженими вадами, та можливого обмеження життєдіяльності при взаємодії із зовнішнім середовищем внаслідок втрати здоров`я особі, визнаній особою з інвалідністю, встановлюється перша, друга чи третя група інвалідності.
Медико-соціальні експертні комісії визначають, зокрема, групу інвалідності, її причину і час настання. Особа може одночасно бути визнана інвалідом однієї групи і лише з однієї причини. При підвищенні групи інвалідності в разі виникнення більш тяжкого захворювання причина інвалідності встановлюється на вибір інваліда. У разі якщо однією з причин інвалідності є інвалідність з дитинства, вказуються дві причини інвалідності; види трудової діяльності, рекомендовані інваліду за станом здоров`я. Висновок про нездатність до трудової діяльності внаслідок інвалідності готується виключно за згодою інваліда (крім випадків, коли інваліда визнано недієздатним); причинний зв`язок інвалідності із захворюванням чи каліцтвом, що виникли у дитинстві, вродженою вадою; ступінь втрати професійної працездатності потерпілим від нещасного випадку на виробництві чи професійного захворювання (частина восьма статті 3).
Згідно з частиною четвертою статті 23 індивідуальна програма реабілітації має для інваліда, дитини-інваліда рекомендаційний характер, інвалід має право відмовитись від будь-якого виду, форми та обсягу реабілітаційних заходів, або від усієї програми у цілому.
3.Положення про медико-соціальну експертизу.
У силу пункту 3 медико-соціальна експертиза проводиться особам, що звертаються для встановлення інвалідності, за направленням лікувально-профілактичного закладу охорони здоров`я після проведення діагностичних, лікувальних і реабілітаційних заходів за наявності відомостей, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.
Медико-соціальна експертиза потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання проводиться після подання акта про нещасний випадок на виробництві, акта розслідування професійного захворювання за встановленими формами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1112, висновку спеціалізованого медичного закладу (науково-дослідного інституту професійної патології чи його відділення) про професійний характер захворювання, направлення лікувально-профілактичного закладу охорони здоров`я або роботодавця чи профспілкового органу підприємства, на якому потерпілий одержав травму чи професійне захворювання, або робочого органу виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків, суду чи прокуратури
Згідно з пунктом 17 експертиза проводиться після повного медичного обстеження, проведення необхідних досліджень, оцінювання соціальних потреб інваліда, визначення клініко-функціонального діагнозу, професійного, трудового прогнозу, одержання результатів відповідного лікування, реабілітації за наявності даних, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлених захворюваннями, наслідками травм чи вродженими вадами, які спричиняють обмеження життєдіяльності.
Відповідно до пункту 19 комісія проводить засідання у повному складі і колегіально приймає рішення. Відомості щодо результатів експертного огляду і прийнятих рішень вносяться до акта огляду та протоколу засідання комісії, що підписуються головою комісії та її членами і засвідчуються печаткою.
За наявності заперечень представників фондів соціального страхування комісія направляє особу, що звернулася для встановлення інвалідності, на додаткове медичне обстеження, яке проводиться без урахування висновку попередньої лікарсько-консультативної комісії. Остаточне рішення приймається комісією за результатами додаткового медичного обстеження, обсяги якого визначаються комісією з урахуванням характеру та важкості захворювання.
Згідно з пунктом 20 комісія під час встановлення інвалідності керується Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затвердженою МОЗ за погодженням з Мінсоцполітики та Радою Федерації незалежних профспілок України.