ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 826/5804/17
адміністративні провадження
№К/9901/54640/18, №К/9901/56435/18, №К/9901/56690/18, №К/9901/57170/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом Органу самоорганізації населення "Комітет мікрорайону "Микільська Слобідка", Громадської організації "Микільська Слобідка" до Київської міської ради, треті особи - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Товариство з обмеженою відповідальністю "Терра Прожект", Товариство з обмеженою відповідальністю "Акрон Інвест", про визнання протиправним та скасування рішення № 682/1686, за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю "Акрон Інвест", Київської міської ради, Громадської організації "Микільська Слобідка" та Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Федорчука А.Б. від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Карпушової О.В., Губської Л.В., Епель О.В. від 20.06.2018,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2017 року Орган самоорганізації населення "Комітет мікрорайону "Микільська Слобідка", Громадська організація "Микільська Слобідка" (далі у тексті цієї постанови також позивачі) звернулися з позовом до Київської міської ради (далі у тексті цієї постанови також відповідач), треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також Департамент), Товариство з обмеженою відповідальністю "Терра Прожект", Товариство з обмеженою відповідальністю "Акрон Інвест", у якому просили визнати незаконним та скасувати рішення Київської міської ради №682/1686 від 20.12.2016 "Про затвердження детального плану території місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельна, Челябінська, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва" (далі також спірне рішення).
2. В обґрунтуванні позовних вимог наводились аргументи про те, що спірне рішення прийнято з порушенням вимог законодавства без проведення громадських слухань та порушує права громадян на безпечне для життя і здоров`я довкілля, порушує права позивачів на належні безпечні і здорові умови проживання.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення Київської міської ради №682/1686 від 20.12.2016 "Про затвердження детального плану території місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельна, Челябінська, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва".
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що завдання на розроблення проекту Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка (що включає вулиці Панельну, Челябінську, 1-у Садову, Садово-Набережну, залізничні колії) в Дніпровському районі м. Києва не було погоджено, тобто підстав для розроблення проекту Детального плану території цієї місцевості не було. Крім того, в порушення положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" громадські слухання щодо проекту Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка не проводились, а детальний план місцевості суперечить діючому Генеральному плану міста Києва.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями з підстав неправильного застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, позивач - Громадська організація "Микільська Слобідка", відповідач - Київська міська рада та треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Акрон Інвест", Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подали касаційні скарги.
6. Громадська організація "Микільська Слобідка" просить ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення змінити шляхом доповнення мотивувальної частини тим, що оскаржуване рішення відповідача прийнято з порушенням статей 57, 58 Конституції України, а в іншій частині залишити їх без змін.
7. Київська міська рада та Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) просять судові рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
8. У касаційній скарзі Товариства з обмеженою відповідальністю "Акрон Інвест" заявляються вимоги про скасування рішення суду першої інстанції та постанови апеляційного суду і направлення справи на новий розгляд.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 15.12.2011р. № 824/7060 затверджено Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року.
10. На виконання законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України - місто-герой Київ", пункту 36 постанови Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 559 "Про містобудівний кадастр", з метою реалізації Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київської міської ради від 15.12.2011 № 824/7060, Київською міською радою прийнято Рішення "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" від 13.11.2013 №518/10006.
11. Згідно пункту 5 вказаної міської Програми замовник (Департамент) готує Завдання на розроблення містобудівної документації і подає його на затвердження заступнику голови Київської міської державної адміністрації.
12. Додатком до вказаного рішення є "Перелік містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 рр.".
13. 26.12.2014 Київською міською радою прийнято Рішення № 864/864 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 13.11.2013 N 518/10006", яким доповнено Додаток, зокрема розділом ІІ пунктами 76 - 91 "Детальні плани територій".
14. У вказаних рішеннях Київської міської ради відсутні дані щодо Детального плану території місцевості Микільська Слобідка, до якої входять вилиці Панельна, Челябінська, 1-а Садова, Садово-Набережна, залізничні колії в Дніпровському районі м. Києва.
15. У 2015 складено документ - "Завдання на розробку проекту Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва", яке погоджено в.о. директора Департаменту містобудування та архітектури Бондар Г.В. та третіми особами ТОВ "Терра Проджект" та ТОВ "Акрон Інвест".
16. Вказане "Завдання на розробку проекту Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва" не було погоджено заступником голови Київської міської державної адміністрації, не містить печатки, прізвища та ім`я по батькові відповідної посадової особи.
17. 26.01.2016 в газеті "Хрещатик" № 36 було опубліковано оголошення про проведення громадських слухань проекту "Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва".
18. 26.02.2016 Голова Дніпровського району в м. Києві Горбунов Я. розглянув лист Департаменту містобудування та архітектури від 24.02.2016 № 055-1600 про звіт щодо результатів оприлюднення проекту Детального плану території місцевості Микільська Слобідка та надав відповідь за № 1392/43/1/103.
19. У вказаному листі окрім іншого зазначено про негативне ставлення мешканців до проектних розробок, а саме: розміщення об`єктів здійснюється без урахування бази даних міського земельного кадастру; на території ТОВ "Київміськвторресурси" запроектовано дошкільний заклад на 400 місць та багатоповерхова забудова 5-12 поверхів, при цьому територія частково перебуває у власності, частково в оренді; розміщення об`єктів обслуговування згідно розрахунків забезпеченості здійснено на територіях, що перебувають у приватній власності, тобто перспективи їх забудови примарні; для забезпеченості об`єктами освіти до розрахунку беруться об`єкти, розташовані за межами детального плану території (школа №272) та школа в перспективі на території Дарницького комбінату будівельних матеріалів і конструкцій терміни будівництва якої взагалі під питання; приватний сектор (між вул. Комбінатною, вул. С. Сагайдака, пров. Луначарського, вул. Центральною) використовується під власників садиб та земельних ділянок, що потрапляють під забудову, перспектива розміщення об`єктів освіти; на ділянці між провулком Луначарського та вул. Челябінською (розворотне кільце), на місці існуючих будинків, що перебувають у приватній власності, розміщені об`єкти обслуговування згідно розрахунку.
20. Крім того, згідно журналу реєстрації пропозицій та зауважень громадян до проекту Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва, містить наступні записи: "не зрозуміло чому громадське обговорення забудови мікрорайону Микільська Слобідка не проводиться в самому мікрорайоні, наприклад, план забудови не розміщений в школі, щоб мешканці змогли з ним ознайомитись, особливо пенсіонери, яким важко їхати в інший мікрорайон, а по друге, у них нема ні комп`ютерів, ні Інтернету, щоб ознайомитись на сайті. В самій Дніпровській РДА плакати розміщені на такій висоті (під стелею), що неможливо проаналізувати запропонований план."
21. Третьою особою 2 надано звіт про результати розгляду та врахування вищевказаних пропозицій.
22. 10.03.2016 директор Департаменту житлово-комунальної інфраструктури Київської міської державної адміністрації Новицький Д. листом № 058/7/12385 погодив проект Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка.
23. 19.10.2015 архітектурно - містобудівною радою при Департаменті містобудування та архітектури м. Києва (заст. голови Бондар Г.В., секретар Поровчук О.О.) під час засідання секції містобудування та архітектури архітектурно-містобудівної Ради ухвалено рекомендувати до затвердження у відповідності до повноважень міської ради, що підтверджено протоколом .
24. Згідно Детального плану територій місцевості Микільська Слобідка він включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва.
25. 24.11.2016 р. під час засідання постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування (голова комісії Міщенко О., секретар комісії Картавий І.) було ухвалено підтримати проект рішення "Про затвердження Детального плану території місцевості Микільська Слобідка, із рекомендаціями депутата Київської міської ради Овраменко О.В., що підтверджено протоколом № 27.
26. 20.12.2016 р. Київською міською радою на пленарному засіданні було прийнято рішення № 682/1686 "Про затвердження детального плану території місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва", яким до рішення Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" внесені зміни: позицію 78 Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013-2016р.р. викласти в редакції " 78. ДПТ в місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва, 5.1.006, 80. Другим пунктом цього рішення було вирішено затвердити детальний план території місцевості Микільська Слобідка.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
27. Касаційна скарга ТОВ "Акрон Інвест" містить мотиви про те, що судами попередніх інстанцій не у повному обсязі досліджено усі обставини справи та не встановлено наявності факту порушення прав позивачів.
28. У касаційній скарзі Товариства містяться доводи й про те, що згідно з Програмою створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві саме на Департамент покладено повноваження щодо організації розроблення містобудівної документації, а отже, на переконання скаржника, цей орган, маючи на те всі повноваження і виступаючи замовником, уклав договір про розробку детального плану території.
29. При цьому, як стверджує ТОВ "Акрон Інвест", розроблений проект детального плану територій було розглянуто, погоджено і рекомендовано до затвердження усіма уповноваженими на це органами, що, однак, залишилось поза увагою судів попередніх інстанцій.
30. Товариство також наполягає, що висновки судів стосовно порушення порядку (процедури) проведення громадських слухань щодо обговорення проєкту детального плану територій є необґрунтованими і спростовуються фактичними обставинами справи, якими, на думку скаржника, підтверджується, що громадське обговорення було проведено у відповідності з вимогами закону.
31. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, Київська міська рада зазначає, що такі ухвалені з неповним з`ясуванням обставин справи і без врахування того, що Генеральним планом міста Києва передбачено розвиток напрямів використання територій міста, а не їх стале використання.
32. Київська міська рада наголошує, що затверджений оскаржуваним рішенням детальний план територій отримав усі необхідні погодження, розглянутий і рекомендований до затвердження Архітектурно - містобудівною радою при Департаменті, який мав повноваження виступати у якості замовника такої містобудівної документації.
33. Скаржник вважає помилковими висновки суду першої інстанції, підтримані апеляційним судом, про те, що проєкт детального плану територій не було затверджено заступником КМДА згідно з розподілом обов`язків, оскільки зі змісту завдання на проектування, яке є невід`ємною частиною договору на розроблення детального плану територій, вбачається, що його було підписано заступником голови КМДА та скріплено печаткою цього органу.
34. Окрім цього, Київська міська рада відзначає, що суд першої інстанції не взяв до уваги доводи відповідача про те, що підставою для проектування у завданні на розробку проекту внесення змін до детального плану територій по вулиці Степана Сагайдака, 101 у Дніпровському районі міста Києва є рішення Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" з відповідними змінами та доповненнями.
35. Також Київська міська рада вказує на дотримання встановленого законом порядку проведення громадського обговорення проєкту детального плану територій і помилковість у зв`язку з цим висновків судів попередніх інстанцій в цій частині.
36. Стосовно висновків судів попередніх інстанцій про те, що у додатку до рішення КМР від 13.11.2013 № 518/1006 у редакції станом на 2015 рік відсутні посилання на детальний план території місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулицю 1-у Садову, Садово - Набережну в Дніпровському районі міста Києва, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано повноваження Департаменту визначати та уточнювати межі розроблення містобудівної документації, здійснювати підготовку та організаційні заходи щодо реалізації Програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, організовувати розроблення містобудівної документації та уточнювати з цією метою межі та площі територій.
37. Відповідачем також звертається увага на те, що рішенням Київської міської ради від 26.12.2014 № 864/864 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006" вирішено Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) визначити території для розробки детальних планів територій, які не ввійшли до переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у місті Києві на 2013 - 2016 рр., затвердженого рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006. Відповідно до пункту 3 вказаного рішення доповнено додаток до Програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006 позиціями, серед яких: № п/п 78. ДПТ в межах Броварського проспекту, залізничної колії та вулиці Степана Сагайдака** з орієнтовною площею 227 га.
38. При цьому Київська міська рада підкреслює, що суд першої інстанції, посилаючись на дане рішення, не врахував, що відповідно до рішення Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006 примітка ** до вказаного ДПТ означає оновлення або внесення до розроблених та незатверджених, тобто й ДПТ в межах Броварського проспекту, залізничної колії та вулиці Степана Сагайдака, який не було затверджено.
39. Посилаючись на вищевикладене Київська міська рада вважає, що діяла у межах компетенції та у спосіб визначений законодавством приймаючи оскаржуване рішення від 20.12.2016 № 682/1686 "Про затвердження детального плану території місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва", яким також вирішено внести зміни до рішення Київської міської ради від 13.11.2013 № 518/10006 "Про затвердження міської програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві" та викласти позицію 78 Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 рр. (додаток до програми створення (оновлення) містобудівної документації в м. Києві) в такій редакції: "ДПТ в місцевості Микільська Слобідка, що включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва".
40. Поряд з вищевикладеним. Київська міська рада наводить доводи про те, що судом не надано оцінки доводам Київської міської ради, що дана територія належить до багатофункціональної зони використання без збереження пріоритету існуючих функцій, а тому, на думку скаржника, передбачене детальним планом території функціональне призначення території не суперечить визначеному у чинному Генеральному плані м. Києва використанню територій, а є уточненням його положень щодо планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини населеного пункту, не змінюють функціональне зонування його територій, що відповідає вимогам статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". При цьому, при розробленні детального плану території враховано перспективний розвиток території, визначений у проекті Генерального плану м. Києва до 2025 року.
41. Помилковими відповідач вважає й висновки суду першої інстанції стосовно того, що відповідачем не надано суду спростувань щільності населення в межах ДПТ у багатоквартирній забудові, яка становить 850 осіб/га.
42. Обґрунтовуючи такий аргумент, відповідач вказує, що судом першої інстанції не враховано примітки 1, 5 п. 3.7 ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92", затвердженого наказом Держкоммістобудування від 17.04.1992 № 44), згідно з якими величина щільності населення житлового кварталу може бути прийнята більше як 450 люд./га (у значних і найзначніших містах) при відповідному обґрунтуванні. Однак, суд першої інстанції не врахував доводи Київської міської ради про те, що у проекті ДПТ зазначено інформацію, що згідно примітки 5 п. 3.7 ДБН 360-92 для Микільської Слобідки як складової частини міста Києва величина щільності населення прийнята більше як 450 люд./га, що обґрунтовано розташуванням території на межі Лівобережного центру, перетином з АПВ меридіональної магістралі безперервного руху Троєщина-Осокорки (вул. О. Бальзака - просп. Петра Григоренка), доступності швидкісного транспорту: метрополітену (станція "Лівобережна", майбутня станція Подільсько - Воскресенської лінії), міської електрички, майбутньої лівобережної лінії швидкісного трамваю (пересадковий вузол "Київ-Дніпровський") тощо.
43. У своїй касаційній скарзі Київська міська рада акцентує увагу й на тому, що встановлені законом вимоги до проведення громадських слухань ДПТ були дотримані його замовником - Департаментом, який і забезпечив подання проекту оскаржуваного рішення на затвердження Київраді. Таким чином, на думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанцій прийнято оскаржувані рішення з неправильним застосуванням положень частини першої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", якою передбачено, що обговоренню підлягають лише розроблені в установленому порядку проекти.
44. Відповідачем висловлюється позиція і про те, що суди попередніх інстанцій, оцінюючи доводи позивачів стосовно порушення їх прав внаслідок непроведення громадського обговорення проєкту детального плану територій безпосередньо на території мікрорайону, який увійшов до такого плану, не врахували положення Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555, яким передбачено, що оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється у визначеному органом місцевого самоврядування місці: для міста Києва це приміщення відповідної районної державної адміністрації, у даному випадку - Дніпровської районної у місті Києві державної адміністрації, в холі першого поверху приміщення якої (бульвар Праці, 1/1) з 26 січня по 24 лютого 2016 року й було розміщено експлікацію матеріалів проекту ДПТ.
45. Вказує відповідач і на те, що при прийнятті оскаржуваної постанови судом апеляційної інстанції неправильно застосовано положення пункту 11 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки цим пунктом передбачено, що у разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії.
46. Проте, відповідач вважає, що у даному випадку були відсутні пропозиції громадськості, рішення щодо яких розробник і замовник не могли б прийняти самостійно, так само як і спірні питання. Незважаючи на те, що створення погоджувальної комісії не є обов`язковим, судом зазначено, що погоджувальна комісія не була створена, хоча матеріалами справи підтверджено факт наявності спірних питань, які виникли під час обговорення проекту ДПТ.
47. У касаційній скарзі також звертається увага на те, що у зв`язку з тим, що ДПТ це лише намір раціонального використання території, то станом на час розгляду та вирішення справи по суті права позивача жодним чином не порушено. Висновок позивача, закладений у підґрунтя рішення суду першої інстанції, щодо імовірного порушення законних інтересів та прав всіх членів територіальної громади внаслідок прийняття спірного рішення, на думку скаржника, є безпідставним та необґрунтованим.
48. У поданій Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) касаційній скарзі наводяться аргументи, які за своїм змістом є подібними до тих, що вказані Київською міською радою.
49. Поряд із цим, Департамент, аргументуючи відсутність порушення прав позивачів внаслідок ухвалення Київською міською радою спірного рішення зауважує, що жодної інформації про наявність у позивачів у власності або користуванні земельної ділянки або іншого нерухомого майна на території ДПТ та неврахування його інтересів під час розробки і затвердження ДТП не надано. До того ж позивач у своєму позові не зазначив, які саме дії Київської міської ради є незаконними, і у чому полягає порушення саме його прав, не надав належних доводів та доказів, що підтверджують його позицію.
50. Позивач - громадська організація "Микільська Слобідка" вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду судової справи були допущені процесуальні порушення, які не призвели до ухвалення незаконного рішення, але є підставами для зміни судових рішень шляхом доповнення їх мотивувальної частини.
51. Вказані доводи касаційної скарги обґрунтовані тим, що суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою, що приймаючи оскаржуване рішення відповідач порушив вимоги статей 57, 58 Конституції України, оскільки спірний детальний план території затверджувався на підставі нормативно-правового акту, який не набув чинності, надаючи у такий спосіб зворотної дії у часі нормативно-правовим актам.
52. Позивач акцентує увага на тому, що як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій рішення відповідача від 30.11.2013 № 518/10006 та від 20.12.2016 № 682/1686 є містобудівної документацією на місцевому рівні, а отже нормативно-правовими актами органу місцевого самоврядування, чинність яких стаття 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" пов`язує із оприлюдненням. Водночас, на підставі зміненої але в силу частини другої статті 57 Конституції України нечинної позиції 78 Переліку рішенням від 20.12.2016 № 682/1686 відповідачем затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні - спірний детальний план території.
53. Враховуючи, що цей позов задоволено в повному обсязі й наведені вище обставини встановлені у судових рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій, то суди, в порушення статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України, не вказали, що рішення відповідача від 20.12.2016 № 682/1686 прийнято з порушенням статей 57, 58 Конституції України. Це, на думку позивача, зумовлює наявність підстав для зміни судових рішень.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права та акти їх застосування
54. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
55. За визначенням понять, наведених у статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
56. Відповідно до частини першої статті 6 вищевказаного Закону управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
57. Управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом, зокрема, планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях (пункт 1 частини першої статті 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
58. Частинами першою, третьою статті 8 цього ж Закону визначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
59. Згідно з положеннями частини першої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
60. За змістом частин першої, п`ятої, шостої, восьмої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
61. Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація) визначає Порядок розроблення містобудівної документації, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 за № 1468/20206.
62. За приписами пункту 4.1 Порядку розроблення містобудівної документації рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
63. Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є: при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзаци перший, другий пункту 4.3 Порядку розроблення містобудівної документації).
64. За правилами пункту 4.8 вищеназваного Порядку детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).
65. Пунктом 1.4. Порядку розроблення містобудівної документації передбачено, що організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення, у тому числі:
оприлюднення рішення про розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;
визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням положень, встановлених Законом України "Про здійснення державних закупівель";
складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;
надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення об`єктів державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання;
розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
подання на затвердження завершеного проекту містобудівної документації.
66. Крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I Порядку розроблення містобудівної документації, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні:
звертається до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), Мінрегіону України (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;
забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні" (пункт 4.9 Порядку розроблення містобудівної документації).
67. Детальний план території, яка розташована в межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, а за відсутності затвердженого в установленому порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою протягом 30 днів з дня його подання (абзац перший пункту 4.12 Порядку розроблення містобудівної документації).
68. За змістом пунктів 4, 8, 10, 11 та 17 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції, подані особами, не визначеними пунктом 7 цього Порядку, або подані після встановленого органом місцевого самоврядування строку, залишаються без розгляду.
Особи, які забезпечують проведення робіт з розгляду таких пропозицій, повідомляють через засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, та офіційний веб-сайт відповідного органу місцевого самоврядування про місце подання таких пропозицій.
Пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк.
За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.
У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії (далі - комісія).
Затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
69. Зі змісту наведених вище правових норм вбачається, що органом, уповноваженим на прийняття рішення про розроблення детального плану території міста, є відповідна міська рада, а замовником розроблення детального плану території є виконавчий орган такої ради.
70. Цей висновок щодо застосування норм права узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 01.10.2019 у справі № 810/4017/17 та від 26.05.2020 у справі № 750/11932/16-а, яка була застосована Верховним Судом й у постанові від 11.11.2020 у справі № 191/1169/16-а (2-а/191/7/17).
71. Тобто, виконанню замовником розроблення містобудівної документації (у даному випадку виконавчим органом Київської міської ради) функцій, передбачених пунктами 1.4 і 4.9 Порядку розроблення містобудівної документації (визначення розробника містобудівної документації та укладання з ним відповідного договору, складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації, проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні) передує відповідне рішення міської ради, яке повинно бути офіційно оприлюднене шляхом його опублікування у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщено на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
72. Лише розроблені в установленому порядку проекти детального плану територій міста, тобто на підставі рішення міської ради про розроблення такого виду містобудівної документації, підлягають громадським слуханням і можуть бути затверджені відповідною міською радою.
73. У справі, яка розглядається, встановлено, що згідно з розділом 5 Програми організація розроблення містобудівної документації у м. Києві здійснюється Департаментом - замовником згідно з Переліком містобудівної документації, що розроблятиметься у 2014 - 2016 рр. (додаток до Програми), з урахуванням інвестиційних намірів щодо забудови окремих територій.
74. Суди установили, що затверджений спірним рішенням Київської міської ради Детальний план територій охоплює місцевості Микільська Слобідка та включає вулиці Панельну, Челябінську, залізничні колії, вулиці 1-у Садову, Садово-Набережну в Дніпровському районі м. Києва.
75. В той же час, як встановлено судами попередніх інстанцій і відображено в ухвалених ними оскаржуваних судових рішеннях, у Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013 - 2016 рр., який є додатком до Програми створення (оновлення) містобудівної документації у м. Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 13.11.2013 №518/10006 з метою реалізації Стратегії розвитку міста Києва до 2025 року, затвердженої рішенням Київської міської ради від 15.12.2011 № 824/7060, відсутні території місцевості Микільська Слобідка, до якої входять вилиці Панельна, Челябінська, 1-а Садова, Садово-Набережна, залізничні колії в Дніпровському районі м. Києва.
76. З фактичних обставин цієї справи, встановлених її судовим розглядом у судах попередніх інстанцій, також вбачається, що вищевказані території міста Києва були включені до Переліку містобудівної документації для розроблення (оновлення) у м. Києві у 2013-2016 роки на підставі рішення Київської міської ради від 20.12.2016 № 682/1686, яке оскаржується у межах цього спору і яким також було затверджено Детальний план території місцевості Микільська Слобідка, до якої входять вилиці Панельна, Челябінська, 1-а Садова, Садово-Набережна, залізничні колії в Дніпровському районі м. Києва.
77. Вищевказані обставини засвідчують, що рішення міської ради про розроблення Детального плану території місцевості Микільська Слобідка, до якої входять вилиці Панельна, Челябінська, 1-а Садова, Садово-Набережна, залізничні колії в Дніпровському районі м. Києва, було прийнято у той самий день, коли було затверджено таку містобудівну документацію, однак це рішення представницького органу місцевого самоврядування у відповідності до приписів статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" та з урахуванням положень статті 57 Конституції України набуло б чинності не раніше дня його офіційного оприлюднення (доведення до відома населення у порядку, встановленому законом).
78. Завдання ж на проектування Детального плану вказаних територій було складено і погоджено директором Департаменту (замовником) та розробниками цього проєкту - третіми особами ТОВ "Терра Проджект" та ТОВ "Акро Інвест" ще у 2015 році, що дає підстави погодитись з висновками судів попередніх інстанцій про те, що такий проєкт не було розроблено у встановленому законом порядку, оскільки станом на той час було відсутнє рішення про розроблення детального плану території місцевості Микільська Слобідка, до якої входять вилиці Панельна, Челябінська, 1-а Садова, Садово-Набережна, залізничні колії в Дніпровському районі м. Києва, яке було б офіційно оприлюднене і набрало чинності, й це завдання на проектування, як вказано у оскаржуваних судових рішеннях і встановлено судовим розглядом справи, не було затверджено заступником голови Київської міської державної адміністрації, не містить печатки, прізвища та ім`я по батькові відповідної посадової особи.
79. При цьому, затвердження заступником голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов`язків підготовленого завдання на розроблення містобудівної документації було обов`язковим для замовника містобудівної документації (Департаменту) згідно з розділом 5 Програми організація розроблення містобудівної документації у м. Києві.
80. Такі обставини дають підстави колегії суддів погодитись і з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскільки проєкт Детального плану вищенаведених територій не було розроблено в установленому порядку, то він в силу статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не підлягав громадським слуханням і не міг бути затверджений Київською міською радою.
81. Що ж стосується оцінки доводів касаційних скарг про помилковість висновку суду першої інстанції стосовно невідповідності Детального плату територій положенням Генерального плану міста Києва, то як обґрунтовано зазначив апеляційний суд, такі аргументи не мають самостійного значення для правильного вирішення цього спору, оскільки спірне рішення є протиправним у першу чергу з огляду на наявність грубих процедурних порушень, допущених замовником містобудівної документації при складанні, розробленні та затвердженні завдання на проектування та проєкту Детального плану відповідних територій міста.
82. Колегія суддів критично оцінює наведені у касаційних скаргах доводи про те, що Департамент під час здійснення організації розроблення містобудівної документації має право самостійно визначати площі територій, для яких розробляються детальні плани, оскільки такі повноваження виникають у вказаного органу лише після прийняття відповідною радою рішення про розроблення містобудівної документації певних територій міста.
83. Безпідставними є також і аргументи касаційних скарг про те, що спірне рішення відповідача не порушує жодних прав позивачів, зокрема, з огляду на відсутність у матеріалах справи доказів про належність їм земельних ділянок та/або будівель на територіях, які охоплюються Детальним планом території місцевості Микільська Слобідка, оскільки відповідно до частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Наявність або відсутність у власності чи користуванні об`єктів нерухомого майна вищевказана норма процесуального права не пов`язує з правом звернення до адміністративного суду з вимогами щодо оскарження нормативного правового акта, до яких належить й рішення міської ради про затвердження детального плану територій міста.
84. При цьому, суди попередніх інстанцій, проаналізувавши наявні у матеріалах справи Положення Органу самоорганізації населення "Комітет мікрорайону "Микільська Слобідка" та Статут Громадської організації "Микільська Слобідка" встановили наявність у них повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами в інтересах мешканців місцевості Микільська Слобідка, які є членами Органу самоорганізації населення "Комітет мікрорайону "Микільська Слобідка" та Громадської організації "Микільська Слобідка".
85. Інші доводи касаційних скарг (окрім скарги позивача) зводяться до переоцінки і повторного дослідження наявних у справі доказів та з`ясування касаційним судом нових обставин справи, що, однак, у розумінні положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить за межі перегляду судом касаційної інстанції, який не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
86. Стосовно ж наведених у касаційній скарзі Громадської організації "Микільська Слобідка" доводів та щодо відсутності в оскаржуваних судових рішеннях вказівки на невідповідність спірного рішення відповідача вимогам статей 57, 58 Конституції України Верховний Суд зазначає, що зі змісту касаційної скарги та оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій не вбачається, що позивачами заявлялись відповідні підстави позову й ним була надана оцінка під час вирішення цього спору.
87. Відповідно ж до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
88. Колегія суддів також звертає увагу на те, що згідно з частиною другою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
89. Тому, зважаючи на вищенаведені приписи процесуального закону, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги Громадської організації "Микільська Слобідка" та зміни правильних по суті і законних судових рішень судів попередніх інстанцій.
90. Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд констатує, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення цього позову ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права, а оскаржувані судові рішення ухвалені відповідно до закону і скасуванню не підлягають.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
91. За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
92. Оскільки за наслідками касаційного розгляду справи, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційних скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявлено неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, то у даному випадку відсутні й підстави для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
93. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 350, 355 та 356 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX,