ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 813/143/18
адміністративне провадження № К/9901/26924/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу
до Волинської обласної державної адміністрації (відповідач-1), Володимир-Волинської міської ради (відповідач-2), Управління культури Волинської обласної державної адміністрації (відповідач-3), Відділу культури і туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради (відповідач-4)
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 (головуючий суддя - Судова-Хомюк Н.М., судді - Святецький В.В., Бруновська Н.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2018 року Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Волинської обласної державної адміністрації, Володимир-Волинської міської ради, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, Відділу культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради, в якому просило суд:
- визнати протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації та Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань у місті Володимир-Волинську, Волинської області;
- визнати протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1760 від 27.12.2001;
- визнати протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та Відділу культури і туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013;
- зобов`язати Волинську обласну державну адміністрацію та Володимир-Волинську міську раду виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, Волинської області;
- зобов`язати Управління культури Волинської обласної державної адміністрації виконати п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;
- зобов`язати Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та Відділ культури і туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради виконати п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами не вживаються заходи, спрямовані на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 щодо місць давніх поховань. Позивач вказує, що рішеннями судів визнано історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, яке існувало на дату окупації міст. На облік вказане кладовище не взято, межі кладовища встановлюються, жодна організація їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації не здійснює, робота з вивчення стану закритого кладовища не проводиться, не здійснюються заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 позов задоволено повністю.
Визнано протиправною бездіяльність Волинської обласної державної адміністрації та Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань у місті Володимир-Волинську, Волинської області.
Визнано протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації щодо невиконання п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №1760 від 27.12.2001.
Визнано протиправною бездіяльність Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та відділу культури та туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради щодо невиконання п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013.
Зобов`язано Волинську обласну державну адміністрацію та Володимир-Волинську міську раду виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 в частині п.п. 2, 3, 4 щодо місць давніх поховань - стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинську, Волинської області.
Зобов`язано Управління культури Волинської обласної державної адміністрації виконати п.п. 2, 3, 4, 9 Порядку визначення категорії пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Зобов`язано Управління культури Волинської обласної державної адміністрації та відділ культури та туризму виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради виконати п. 2 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11.03.2013.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що рішеннями судів у господарській справі №7/35-83 підтверджено факт існування на території міста Володимира-Волинського стародавнього Єврейського кладовища, визнано історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимирі-Волинському, яке існувало на дату німецької окупації міста. Суд вказав, що саме на відповідачів у справі - Волинську обласну державну адміністрацію та Володимир-Волинську міську раду покладено обов`язок виконувати функцію замовника, укладати з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти. Суд дійшов висновку про те, що на спірні правовідносини поширюється дія Розпорядження Кабінету Міністрів України від №604-р 20.07.1998 "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", зокрема в частині доручення відповідачам взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, та визнав позовні вимоги обґрунтованими в повному обсязі.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу відмовлено.
6. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що у місті Володимирі-Волинському вже понад 70 років не існує такого об`єкту як "Єврейське кладовище", а тому спірна територія не підпадає під дію розпорядження №604-р. Так, апеляційним судом встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31.10.1974 було прийнято рішення "Про затвердження генерального плану міста Володимира-Волинського", яким не було передбачено планування чи існування Єврейського кладовища, разом з тим зазначений документ чітко визначив статус спірної земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови. Також, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.01.2014 у справі №К/9901/39008/11 встановлено, що рішенням виконкому Володимир-Волинської міської ради №190 від 25.04.2002 визначено дату закриття Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському - 22.06.1941, а рішенням цього ж виконкому від 11.09.2003 датою ліквідації кладовища визначено 20.07.1944. Крім того, суд апеляційної інстанції послався на рішення Володимир-Волинської міської ради №20/4 від 20.04.2005, яким було вирішено за недоцільне проведення за кошти міського бюджету спеціальних досліджень (в т.ч. археологічних) вищезгаданої території, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище (ліквідоване в липні 1944 року) і надання цій території статусу об`єкта культурної спадщини.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. Представництвом Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу подано касаційну скаргу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019.
8. У касаційній скарзі позивач зазначав про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права та просив скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 залишити в силі.
9. На переконання позивача, відповідачами допущено протиправну бездіяльність щодо проведення досліджень, прийняття рішень, оформлення документації та взяття на облік об`єкта культурної спадщини. Позивач посилається на постанову Львівського апеляційного господарського суду у справі №6/31-84, якою заборонено Володимир-Волинській міській раді та виконавчому комітету Володимир-Волинської міської ради проводити будівельні роботи на території Стародавнього єврейського кладовища в місті Володимир-Волинську та давати дозволи на проведення будівельних робіт іншим особам. Вважає, що ліквідація кладовища не дозволяє будь-якого господарського втручання в поховання. Вказує, що встановлення наявності чи відсутності ознак існування об`єкта культурної спадщини, наявності у нього культурної цінності віднесено до виключної компетенції органів охорони культурної спадщини, та суди не мають повноважень надання висновків щодо цінності об`єктів культурної спадщини чи відсутності ознак існування об`єкта культурної спадщини, а тому суд апеляційної інстанції вийшов за межі своїх повноважень.
10. Позивач зазначає, що ним надано достатньо доказів на підтвердження наявності поховань на території Єврейського кладовища, в той час як відповідачами доказів відсутності поховань на цій території не надано. На думку позивача, відповідачами має бути доведено замовлення ними досліджень на цій території відповідно до п. 2.4. Наказу Мінкультури №158 та надано результати проведених досліджень, однак наведеного зроблено не було. Позивач також вважає, що для визначення того, чи відноситься об`єкт до об`єктів культурної спадщини, необхідним та достатнім є документальне підтвердження існування історичного місця. Посилаючись на надані ним докази, стверджує, що ним підтверджено, що спірний об`єкт є об`єктом культурної спадщини.
11. У відзиві на касаційну скаргу Волинська обласна державна адміністрація вважає доводи, наведені в касаційній скарзі, необґрунтованими, а скаргу такою, що не підлягає задоволенню. Відповідач-1 вказує, що на території міста Володимир-Волинського такого об`єкта як Єврейське кладовище немає. Спірна територія протягом значного часу є вільною від надмогильних споруд, на ній збудовано ряд об`єктів соціально-культурного значення - школу, магазин, три житлових будинки, кінотеатр, та прокладена дорога, а кладовище є ліквідованим ще з 20.07.1944. Стверджує, що вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р в частині взяття на облік та під охорону держави розповсюджуються на місця давніх поховань та місця, де залишились сліди цих поховань, однак спірне Єврейське кладовище не підпадає під дію норм згаданого Розпорядження.
12. Володимир-Волинською міською радою Волинської області також подано відзив на касаційну скаргу, та відповідач-2 зазначає, що після ліквідації кладовища, у 1961 році на спірній ділянці був створений міський парк культури і відпочинку імені Ю.О. Гагаріна, засаджений багаторічними насадженнями, а рішенням виконавчого комітету Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31.10.1974 було прийнято рішення про затвердження генерального плану міста Володимира-Волинського, відповідно до якого спірна земельна ділянка має статус земель житлової і громадської забудови. За твердженнями відповідача-2 на сьогоднішній час ландшафт спірної території повністю позбавлений ознак будь-яких поховань, що свідчить про остаточну втрату цією територією статусу кладовища.
13. Відділом культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради також подано відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач-4 вважає касаційну скаргу необґрунтованою та безпідставною з аналогічних мотивів.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
14. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.09.2019 для розгляду справи №813/143/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді - Берназюк Я.О., Саприкіна І.В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 02.10.2019 задоволено заяви про самовідвід суддів Желєзного І.В., Берназюка Я.О., Саприкіної І.В. від участі у розгляді справи.
16. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.10.2019 для розгляду справи №813/143/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
17. Ухвалою Верховного Суду від 09.10.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
18. Ухвалою Верховного Суду від 30.06.2020 заяву Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Жука А.В., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. у справі №813/143/18 визнано необґрунтованою та передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення судді, який не входить до складу суду, що розглядає дану справу, в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, для розгляду заяви.
19. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 02.07.2020 Яковенка М. М. у задоволенні заяви Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід колегії суддів у складі судді-доповідача Жука А.В., суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. у справі № 813/143/18 відмовлено.
20. Ухвалою Верховного Суду від 25.08.2020 заяву Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід судді-доповідача Жука А.В. у справі №813/143/18 визнано необґрунтованою та передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення судді, який не входить до складу суду, що розглядає дану справу, в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, для розгляду заяви.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 27.08.2020 відмовлено у задоволенні заяви Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про відвід судді-доповідача Жука А.В. від участі у розгляді справи №813/143/18 за позовом Представництва Американського об`єднання Комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Волинської обласної державної адміністрації, Володимир-Волинської міської ради, Управління культури Волинської обласної державної адміністрації, Відділу культури і туризму Виконавчого комітету Володимир-Волинської міської ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Міністерство закордонних справ України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.
22. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2021 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
23. Рішенням Господарського суду Волинської області від 08.04.2002 у справі №7/35-83 визнано історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському Волинської області згідно "Технічної документації виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої історичної межі бувшого єврейського кладовища у місті Володимир-Волинську Волинської області". Постановою Львівського апеляційного господарського суду від 05.06.2001 резолютивну частину зазначеного рішення викладено у наступній редакції: "Визнати історичні межі стародавнього Єврейського кладовища у місті Володимир-Волинському, яке існувало на дату німецької окупації міста Володимир-Волинського, згідно "Технічної документації виконані проектно-пошукові роботи по попередньому встановленню зовнішньої історичної межі бувшого єврейського кладовища у місті Володимир-Волинську Волинської області".
24. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.01.2014 у справі №К/9991/39008/11 встановлено, що рішенням виконкому Володимир-Волинської міської ради №190 від 25.04.2002 визначено дату закриття Єврейського кладовища - 22.06.1941, а рішенням цього ж виконкому від 11.09.2003 датою ліквідації кладовища визначено 20.07.1944.
25. Управління культури Волинської обласної державної адміністрації листом від 12.07.2017 повідомило Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу про те, що оскільки територія, на якій знаходилось Єврейське кладовище, не належить до об`єктів культурної спадщини, надання дозволів на проведення робіт не належить до компетенції управління культури облдержадміністрації.
26. Володимир-Волинська міська рада Волинської області листом від 27.07.2017 повідомила позивача про те, що у місті Володимирі-Волинському такого об`єкта як "Єврейське кладовище", як з історико-культурної точки зору, так і з точки зору комунальної, - немає. У місті Володимирі-Волинському є 2 кладовища - діюче Федорівське та закрите Ладомирське, а територія між СШ №2 і вулицею Драгоманова вже багато післявоєнних десятиліть вільна від надмогильних споруд, що означає, що розчищати нічого.
27. Судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Волинської обласної ради депутатів трудящих від 31.10.1974 було прийнято рішення "Про затвердження генерального плану місті Володимира-Волинського", яким не було передбачено планування чи існування Єврейського кладовища, разом з тим зазначеним документом визначено статус спірної земельної ділянки - землі житлової та громадської забудови.
28. З метою виконання Розпорядження №604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України" видано Розпорядження голови Волинської ОДА від 22 червня 1999 року №415 "Про взяття під охорону держави пам`яток історії та культури на території області". На підставі вказаного розпорядження було взято під охорону 195 пам`яток історії, монументального мистецтва та археології, в тому числі - 19 могил розстріляних євреїв.
29. Відповідно до листа Державної служби охорони культурної спадщини від 29.12.2004 означене кладовище не було включено до переліку пам`яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення і до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1761, не внесено. Вказана обставина встановлена в ході розгляду судової справи Львівським апеляційним господарським судом №7/121- 11А.
30. 20 квітня 2005 року Володимир-Волинською міською радою прийнято рішення №20/4 "Про статус території в районі вулиць Драгоманова, Сагайдачного і Незалежності, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище". Цим рішенням було вирішено за недоцільне проведення за кошти міського бюджету спеціальних досліджень (в т.ч. археологічних) вищезгаданої території, на якій до початку Великої Вітчизняної війни існувало Єврейське кладовище (ліквідоване в липні 1944 року) і надання цій території статусу об`єкта культурної спадщини. Вказане рішення є чинним.
31. Судом апеляційної інстанції також встановлено, що з часу зміни цільового призначення спірної земельної ділянки, одна частина земельного масиву з багаторічними насадженнями, на якій в минулому було розташоване Єврейське кладовище, відведена під територію міського парку, а друга частина земельної ділянки належить до земель житлової та громадської забудови. З 1970 по 1986 роки на цій території було споруджено ряд об`єктів соціально-культурного призначення, серед яких: школа, магазин, три житлових будинки, кінотеатр та прокладена дорога. Зазначені об`єкти функціонують станом на теперішній час.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
32.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
33. Закон України "Про охорону культурної спадщини"
33.1. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
33.2. За змістом частини 2 статті 6 Закону до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
33.3. Згідно з ч. 2 ст. 14 Закону об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.